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| 編輯推薦： |
纳税人有哪些权力？
政府拿税收做了什么？
什么是“阳光预算”？
个人所得税怎样征收才合理？
你交了多少隐蔽的间接税？
收入分配不均的问题如何解决？
当代中国最具思想力的财税学者之一李炜光！
为纳税人正知，为财税正名！
本书对于现代财税制度的基本特征，有非常精准的论述。比如，税收须以公民的认可和同意为前提，税收法定，预算由民众的代表审议制定，财政资金应当主要用于提供民众需求最为紧迫之公共服务，等等。这与前现代的财税制度是大不相同的。实现财税制度之转型，乃是完成三千年未有之大转型的重要组成部分。
——秋风（独立学者）
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| 內容簡介： |
从过去大众普遍对税收和财政预算漠不关心、一无所知，到现在“税痛指数”成为人们关心的热门话题，可见我们已进入税感时代，财税知识的普及势在必行。本书作者李炜光教授是我国著名的财税学者，致力于将历史与当今、学术与现实、思想与实践联系起来观察和思考，为读者还原税收的真相，为实现民主法治的“阳光预算”出谋划策，力争将
财 税 制 度 和 政 策 写 得 通 俗 而 带 有 汉 语 美
感。
本书汇集了作者近几年发表在各种报刊杂志上的财税类时评、随笔文章和接受的一些媒体访谈，延续了作者平实严谨的行文风格和人文视角。通过阅读本书，我们能感受到中国这个历史悠久的国家发生的实质性进步，了解与我们切身相关的财税制度，从而积极有力地推动社会的进步。
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| 關於作者： |
李炜光，天津财经大学经济学院教授，当代中国最具思想力的财政学者之一，其论文《公共财政的宪政思维》被誉为中国改革开放以来财政学研究的开风气之作，2010年出版的《李炜光说财税》一书产生了较为广泛的社会影响。
李炜光教授的学术立场是一贯的，即主张现代宪政民主政制及其运作原理与公共财政学体系的有机融合，强调在确认和尊重纳税人权利的前提下推进国家财税体制改革。他创意在中国建立一门“税理学”，以阐释现代市场经济社会良序运作之基础，并为此而不懈努力，近年来在《读书》、《书屋》
、《 中 国 改 革 》 、《 南 风 窗 》 、《 财 经 》
、《南方周末》等报刊杂志上发表了大量时评和随笔文章。李炜光教授之于我国公共财政体制建设的作用，正如熟知其为人、为学的复旦大学经济学院副院长韦森教授所说：“历史会记得李炜光的工作和努力。”
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| 目錄：
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序：构建大转型的财税理论秋风
自序：愿税收宪政的思想之花遍地开放
上篇筹众人之钱， 办众人之事
第一章 纳税人的权利
01税收“三性”再认识
02税收与道德的脉动
03倾听来自纳税人的声音
第二章 谁来决定税权？
01让税收立法权回归人大
02国家立法机构应当怎么授权？
03治税权的法理逻辑：100年前中国人达到的思想高度
第三章 什么是“阳光预算”？
01公共预算的真谛
02公共预算：联结政府与国民的纽带
03中国百年预算启示录
第四章 “阳光预算”需要依靠法治
01“阳光预算”：须走法治之路
02预算公开大戏开锣，关键在法治和民主
03修订《预算法》需要纳税人广泛参与
第五章 政府花钱干什么？
01公共支出应归宿于国民福利
02政府如何更好地提供公共服务？
03没有权力制衡，政府就不可能只做好事不做坏事
第六章 他山之石
01预算拨款：财政资源包上的最后一道拉链
02无可奈何的特首
03一个国家的财政史是惊心动魄的
第七章 公民社会需要公民意识
01工商文明的基因在哪里？
02我理解的现代民主政治
03人没有自由，一切都无从谈起
04走近胡适
下篇 税感时代， 何去何从？
第八章 我国税改刻不容缓
01内地税制非改不可——与《香港商报》记者的对话
02“两税”合并之后我国税制改革的走向
03将税制改革作为政治体制改革的突破口
第九章 减税是方向
01呼唤轻税政策
02为了中国的未来，减税吧！
03传统经济智慧与中国现实经济问题的求解
第十章 什么才是合理的个人所得税？
01我国个人所得税制改革的大方向
02个人所得税免征额应该具体化
03一将无能，累死三军
第十一章 如何面对财产税？
01财产税给国人提出崭新课题
02物业税开征的前提
03怎么出了个“遗赠”税？
04土地增值税“清算”了谁？
第十二章 如何认识隐蔽的间接税？
01间接税是个局，直接税是个梦
02增值税改革释放三大信号
03消费税调整应防止税收的“替代效应”
第十三章 不可或缺的新税种
01环境税呼之欲出
02煤炭资源税前途不定
第十四章 收入分配不均的问题如何解决？
01转换经济增长模式才能解决我国收入分配问题
02脱轨的列车：中国央地财政关系之审视
03坐实县财政：中国财政体制改革的结点
04推进我国垄断行业的收入分配改革
出版后记
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| 內容試閱：
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第一部分 筹众人之钱 办众人之事
第一章 纳税人的权利
税收与道德的脉动
在以往的理解里，税收是体制，是法律，像一堵墙，冰冷、坚硬，有人把税收的形式特征归纳为强制性、无偿性、固定性，作为税收的形式特征写进教科书里。但是，这种解释并不见得完全正确。
税收作为一种制度，既然是由人来创设的，就应该有生命力，有情感。比如税用于社会保障，救济弱者，就体现着税收的情感，由人赋予它。税收与道德间，必定有着我们目前还不十分熟悉的奥秘，所以要进一步研究它。
国内外相关研究
我国税收道德方面的研究比较少，大学相关专业的教材中没有设相关内容，少量的中文文献，也是从加强财政税务人员征税、用税过程中的道德建设方面谈的，如尊重纳税人、勿行贪贿等。但国外学者这方面的研究却不少，如澳大利亚昆士兰科技大学教授本诺?托格勒近年就出版了《税收遵从与税收道德：理论和经验分析》。他的研究表明，从人性上说，没有哪个人真正喜欢往外掏钱，所以各国政府通常采取强制手段课税。但他发现，在澳大利亚乃至全世界，信任等因素在确立税收道德的过程中起着重要的作用。在规范人的行为方面，道德规范的影响力比经济处罚手段的影响力大得多。
托格勒认为，纳税人和政府之间的关系与税收道德问题直接相关。他说，在澳大利亚，由于自我评估申报课税制度的推行以及公共管理透明度的增加，纳税人和政府之间的关系得到了改善。据1981年的调查，有48%的受访者认为逃税于理于法都是错误的，1995年这一比例上升到62%，而且有继续上升的趋势，说明澳大利亚公民依法纳税的信念日益坚定，税收道德水平有了很大提高。
有趣的是，托格勒还发现，对于纳税事项，女性尤其是老年女性及信教妇女比男性在纳税方面更有可能据实申报，她们认为逃税于理于法绝对是错误的；而男性更倾向于逃避纳税义务。因此，女性的税收道德水平比男性高得多。我国缺少这方面的研究，所以说不出所以然来。
《辞海》里，“税”的释意是“国家对有纳税义务的组织和个人征收的货币或实物”；而牛津大学出版的《现代高级英语辞典》中，对tax（税）的释意是“公民交给政府用于公共目的资金”。这两种解释是有明显差异的。一个是国家、政府要征税了，征收的是货币或者是实物，实际上只是说了一种客观存在的现象，而另一个讲的是公民交税给政府，只能用于公共目的。我交税给你，是在购买一种东西，就是公共产品或者是公共服务，不做这件事我是不会给你交税的，目的非常明确。我们看到，一个对税收的解释道德在，而另一个对税收的解释道德不在，这就是区别。
税之品质
现代税制来自于古典经济学家们创立的税收原则，我们发现，这些原则里都含有税收道德的因素：如威廉?佩第提出公平、便利、节省的税收三原则；亚当?斯密则提出公平、确实、便利、最小征收费的税收四原则。
我们知道，亚当?斯密在写作《国富论》的同时，还写过另一本书，叫做《道德情操论》。学术界把它们并列为研究自由市场经济的经典文献，可是以往我们重视的只是前一本书，而忽略了后一本书。斯密是在跟我们说，市场经济是讲道德的，税收财政也不例外，所以他提出的税收四原则带有强烈的道德色彩。这以后，德国学者瓦格纳又增加了一条税收正义原则，认为征税必须有合法依据，必须以国民福利的增加为目的，而正义也是个道德的范畴。
谈道德问题更是中国古代哲人的“拿手好戏”。中国人的一个传统是不大善于讲制度建设，比如法治、民主等，但在道德问题上的认识却远胜于西方思想家。子曰：“己所不欲勿施于人”（《论语?卫灵公》），这句话主要不是谈个人修养，而是针对统治者所说的，敦促统治者施仁政。孔子是在告诫统治者们：你不愿做的，不要强迫你的人民做；你自己不愿意被奴役，就不要让你的人民遭受奴役；你自己不愿意承受沉重的负担，就不要让你的人民被横征暴敛。这就使治理一个国家带有强烈的道德色彩了。
《礼记》载，孔子和他的学生经过一座大山，碰到一个妇女在路边痛哭。孔子就派他的学生子路去问一问她为什么哭，女人回答说：我的公公被老虎吃了，丈夫、儿子也被老虎吃了，我在哭他们。孔子问，既然他们都被老虎吃了，你为什么还在大山里呢？妇人回答说“无苛政”。孔子回过头对弟子们说，看到没有，“苛政猛于虎”啊！孔子这里说的“苛政”就是指苛重的税收负担。又如在《说苑?政理》里，鲁哀公问政于孔子，子曰：“政有使民富”。哀公问怎样才能做到民富呢？孔子的回答是：“省力役、薄赋敛，则民富矣”。哀公曰：“若是，则寡人贫”。子曰：“诗云：恺悌君子，民之父母，未见其子富而父母贫者也。”孔子的这些涉及税收的言论都带有强烈的道德色彩。
现实中，人们总是把税收当做一种为政府服务的工具或手段，这不是一个完整的认识。税收具有道德的要素，充满道德的意蕴，税收必须是符合道德的税收。税收与道德不仅不能分离，反而最应该相互交融、相互浸润。
税之公平
现代财政税收理论中，税收的公平原则被具体解释为两个概念：第一，横向公平。纳税能力相同的人应该承担相同的税负。或者说，征税前相同收入和福利水平的人，在征税之后，他们的福利水平还应该是相同的；第二，纵向公平。纳税能力不同的人他们的税负也应该有所不同。或者说，对福利条件不同的人必须区别对待，交不同数额的税。
在我们的社会里，没有谁会反对公平，但也没有人能肯定地说出来，到底应该怎样实现公平，一千个人可能有一千种看法，而且一般都会从个人利益出发考虑这个问题，尤其是税收这样专业性比较强的问题，分歧可能就更大。我个人认为以下的政策措施是不可或缺的：
——个人收入、性别、职业等条件相近的人，其所拥有的权利和所承担的义务应当是相近的。
——有时候需要适当增加高收入者的税负，通过转移支付来支援低收入者。但只有必要的时候才这样做。成熟的政策不是消极地消减高收入者的所得，而是设法积极地增加低收入者的所得。
——照顾低收入者。
——对弱势企业的扶植应超过给予强势企业的支持。
——政府须提高公共服务的质量和水平，追求府民之间的“买卖公平”。
——公民在接受政府提供的公共服务时，附设的条件应当宽松，即税负应该较轻，如此就愈容易增加普遍的公平感；反之则反是。
——判断某一税收制度或政策公平与否，不仅要依据个人有无受到实惠或损失而定，还要看他人有无受到实惠或损失而定。
有人会问，税收并不是一视同仁的，典型的如所得税的超额累进征收，使市场主体的负担差距拉得很开，有的负担很重，有的却只缴纳很轻的税甚至无须缴税，这怎么解释？实际上，税收表面上这些歧视性的做法，依据的仍然是效率、公平和稳定的原则，所谓“富者税重，贫者税轻甚至无税”，不就是最大的公平吗？
近年来，在二次分配方面，政府出台了一系列旨在调节收入分配差距过大的措施，但已有的政策还是不够。以我国个人所得税为例，目前的税制是分成11个类别分别征收，而起征点仅限于工资薪酬这一类，高收入者经常并没有承担较高的税负，中低收入者因而成为个税的主要承担者，这样的税收格局很难做到公平。未来的方向，应该是往综合性所得税制演变，就是把一个人所有的收入综合起来，归并到一个税号下面，取得多少收入，在多少家银行存了钱，统统都算在一起计算应纳税额。另外，现在一些企业主把自己的财产开始向下一代转移，一些地方甚至出现了“少儿庄主”、“少儿企业家”，因为没有遗产税，也没有赠与税，就容易出现这种财富的代际转移的局面。
社会贫富差距拉大的现实，使得我们不能再回避遗产税和其他各种涉及公民个人财产的税收问题，应该重新组合一下我们的税收了。未来中国新型的税收组合，应该是以所得税为主体税种，流转税退居其次，而且应该是由一系列轻型的税收组成的一个完整的体系。在税收领域，应提倡“公平优先、兼顾效率”的理念和原则，这是由公共财政的性质所决定的。
税之正义
税收的正义性首先来自于它的合法性，是经过法定程序的，指定的目的、用途必须是提高国民福利，而不能用于培植政府机构自身，弄个职能、规模越来越大的无限政府出来，那就是税收的不道德了。
税收是对公民私有财产的剥夺，涉及公民的基本权利。因此，凡涉及增加公民税收负担的事情，应当由人民选举出来的代表投票来决定，而不是由少数执掌公权力的官员们来代替公民决定。
社会上经常把人群分为穷人和富人，是一种不准确的认识。现实是，富人因有权而致富，穷人因无权而更穷。因此，要解决中国的贫富分化问题，关键在于使无权者变得有权，成为真正的纳税人，而不只是一个“交税者”。纳税人与交税者的区别，就在于他是不是拥有作为纳税人的基本权利。纳税人的权利不在，税收的正义性也就欠缺。
归纳起来，税收正义与下述问题相关：
——税收具有合法性来源，也就是走人民代表大会立法之路。
——在法律上规定出纳税人完备的权利，在税收问题上，人人拥有表达权。
——公民财产权在政府征税权之前，因此确定税种、税目、税率时首先要保护好纳税人的财产权。
——征税的目的只为改善和提高国民福利，这是税收的唯一正当的理由。
——政治上排除对特权者的免税，也就是说，税法面前，人人平等。
——有完善的纠错机制并及时纠错。
税收、财政应该是我国人民代表大会开会的核心议题，我们为什么花费大量资金开“两会”，主要是为了审议财政、税收、预算，这才是人大、政协的“正业”，最核心的任务。但人民代表讨论税收、预算问题，经常反映说“看不懂”，一个可能是代表缺少相关的专业知识，另一个可能是没有落实人民代表大会对税收、预算的终极决定权，代表们认为讨论这些问题没有用。我们国家近二十个税种，真正通过人民代表大会立法程序立法的，只有个人所得税和企业所得税，其他的税种都是由政府自己下文件就征收的，也就是说，决定我国税收怎么征的不是人大，而是政府。这是一种行之既久的非法治化的政治运作，缺少的正是税收的正义性。
税之责任
公民纳税是为了交换政府尽责，不是为了供养一个无为的政府，收了税的政府必须承担起相应的责任。你收了一分钱，就多承担了一份责任和使命，而不是多增添了一分权力和荣耀。
我国学者通过对世界上五十多个国家和地区的统计数据（其中包括低收入国家、中下等收入的国家、上中等收入的国家和高收入的国家在内）分析得出结论，由于政府主观层面的原因，造成了公共服务的实际提供量和理论上适度偏好的提供量之间存在着很大的差距：1978年，这个差距是0.141个百分点，2006年这个差距被拉到了3.118个百分点。我国政府责任实现的程度由1978年87.5%下降到2006年的52.4%
。这就是说，30年来，我国政府在提供公共服务方面出现了失责的现象，并且这种失责程度呈逐步扩大的趋势。
人民创造财富，理应享受到相应的国民福利，这是大家交税的理由，也是我们这个社会需要一个政府的理由。两者应该是正相关的关系，经济增长使政府财政收入增加，政府提供公共服务的能力提升，人民享受的福利待遇从道理上说就应该逐步得到改善。
看一种财政税收的政策体系是不是正确履行了职责应该有几个标准：
——是不是兴建了一个“豆腐渣工程”？或“政绩工程”？或“鸡肋”工程？
——是不是对某一方面的投资过多，而另一方面的投资又过少？
——是不是保护了某种不需要再保护的企业？或者某种非常需要保护的企业却得不到应有的保护？
——是不是浪费了税收资源，把税收的征收费用提得很高？
——是不是有贪贿税收资源的行为？
诚信、廉洁、责任感和执政公开透明，无疑是公权执掌者的美德。资源是珍贵而稀缺的，税收资源同样如此，每一分钱都是纳税人创造的血汗钱，征税者、用税者应该懂得珍惜。
人们对政府用税的期待是：履行公共财政职能，维护社会安全，而不是营造恐怖；造福于社会的每一个人，而不是巧取豪夺；捍卫公民自由，而不是奴役和压迫。政府无权借口某些地方更需要钱而对纳税人的吁求置之不理，更不能逃避监管，将公共财政收入变成少数人的私房钱。如果出现此类问题，就应严厉追究征税者、用税者的法律责任。因为政府从本质上说不是一个聚财或散财的工具，而是能够促进社会共同体总体福利实现的组织。
构建一个成熟的公民社会，每一个纳税人都承担着责任，都能做很多事。首先要做有所担当的人，在涉及自己利益最深的税收问题上，你永远不可能置身于事外，要积极参与，敢于言说，不再做“沉默的大多数”；其次，应督促政府实行宪政民主改革，同样，你永远也不是一个局外人；再次，应认真履行纳税义务，自觉遵守法律，诚信交税，这是纳税人的第一美德。
税之诚信
做一个诚实的人，不说谎，不扯淡，不作假，是对一个人最起码的要求。税收也是一个道理。但对于执掌公权力的人来说，做到这一点似乎有点难度。道理上说，他们不得不接受政务公开的信条，但又总是公开一部分事实，而设法遮蔽另一些对他们不利的信息——用纳税人的血汗钱来遮蔽纳税人的眼睛，公众总是难以明了真相到底是什么。
在所有的信息中，以财政税收的信息最为封闭。我们不知道政府到底征收了多少税费，我们不知道，连人大代表们也不知道。每年“两会”上代表委员“审议”的，不过是政府财政收支的一半或一多半而已。因此，促进财政信息公开是构建民主法治社会最实际也最迫切的任务，强过“空谈民主”。
财政信息公开应遵循以下原则：
——以公开为原则，不公开为例外。除法律规定的保密事项外，所有财政信息一律向社会公布。对于有必要不予公开的信息，政府部门有责任说明不公开的理由，必要时通过法律程序作出裁定。
——公民有权知道政府如何运作，如何使用权力及公务人员私人财产的资料。政府相关部门有责任和义务提供上述信息，并对所提供信息的完整性、及时性和真实性负责。
——财政信息应覆盖所有的公共基金，包括一般政府基金、社会保障基金和各专项基金以及国有企业基金的收入、支出、余超、资产、负债、所有者权益及其构成，以及与上述内容相关联的统计和说明。
——财政信息公开的详尽程度和信息公开的时间以满足信息需求者行使法律赋予的权利和义务为原则，应采用较为便捷和获取成本最低的方式予以公布，等等。
如实公布信息、公示财产，公权力才可自证清白，公务人员才可理直气壮地履行公务，社会公众才可据以确定自己投资和消费的选项，人民及其代议机构才可对政府的财政税收行为进行问责和实施全程控制与监督，这正是公开与透明的目的之所在。
税之博爱
博爱是法国大革命三大思想成果之一。博爱之于税，为善税，是说政府征税，只可“取蛋”，不可“杀鸡”，那种把苛重税负变成政策的常态、横征暴敛导致民不聊生进而引发社会动乱的税收则可视为恶税。过去常用来激励税务人员的“四铁原则”——“铁的纪律、铁的手腕、铁的面孔、铁的心肠”等，应该立即退出历史舞台。否则，人民可能未受经济发展之利，却先受其害。
所谓善税的标准应当是：
——把善对纳税人、救济贫弱视为政府的职责。
——政府与纳税人之间应该是良性的合作关系，而不是一种敌对的关系。
——税率、税目、税种的选择等应当比较中性或轻型。
——在经济衰退或出现财政困难时，不依靠增加纳税人负担解决财政需要。
——对民间慈善事业应给予税负优免。
世界上很多国家对捐赠行为是全免税收的，我国税收却没有很好地保护和鼓励捐赠行为。企业和个人只有通过指定的25家社会团体的捐赠才可在当年的应纳税所得额里扣除，这种“特许制”，是对民间非营利组织或官方背景不强的慈善组织的歧视，也是发展民间慈善事业的最大障碍。实际上，只要不是借机谋利，而是有利于社会的捐赠行为，就没有不批准的理由。企业所得税，捐赠在应纳税额3%的额度内才能扣除，超过部分就不能扣除，个人捐赠行为的扣除比例是30%，标准都过低，等于打击了企业和居民个人捐赠的积极性。我们的税制，缺少的正是税收的博爱精神。
总之，税收的本质特征不只是“三性”，还需以“人性”为本，将其视为征税者至高无上的原则。税收无处不与道德有关，无时不与道德相连，税收本身即蕴含着道德的内容。在税收理论的探索中，在税收改革的实践中，税收道德都要让人有“在场”的感觉。孔子们2500年前就是在力求坚守税收道德的防线，他们没有成功，但也给历代统治者划下了一道线——税收道德。我们必须补上这一课，没有别的选择。
原载《天津日报》
第二章 谁来决定税权？
让税收立法权回归人大
人民通过其代表机构来决定是否纳税、怎样纳税以及缴纳多少税的权力是人民当家作主的重要标志，也是人民当家作主的基本保证。
我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。
我国《立法法》第八条规定了“只能制定法律”的事项，其中有“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”和“对非国有财产的征收”。税收的立法权属于人大，无论从道理上还是法律上来说都是无可争议的。然而，长期以来，我国税法的绝大部分都是国务院或国务院的所属部门——财政和税收部门所制定的暂行条例，这些条例在实践中取代了原本应该通过全国人民代表大会的立法程序来制定的法律。
自上世纪80年代以来，除了《税收征管法》、《企业所得税法》和《个人所得税法》是由全国人大制定外，其他税收法规均为政府行政机关制定，涉及纳税人基本权利与义务的主要税种如增值税、消费税、营业税等等都是国务院颁布的暂行条例。但是，这种情况的产生是有法律依据并经过合法程序的。我国《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规……”
1985年，全国人大通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，根据这一授权，国务院制定了一系列的税收暂行条例。该项授权应该终止了，特别是关于税收立法权的部分。理由如下：
一、《立法法》第十条规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围”。1985年的授权是“为了保障经济体制改革和对外开放工作顺利进行”，这不是一个明确的、特定的目的；1985年的授权范围是“在经济体制改革和对外开放方面”，这也不是一个明确的、界限清晰的范围，它涵盖了经济的所有方面。而且这项授权没有时间限制。
二、法律规定人大有权授权，同时也有权不授权或终止已经授予的立法权。《立法法》第十一条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”
三、经过30年的改革开放，我国已经取得了制定和应用法律管理经济的大量经验。如果说在改革开放初期许多事情都还在尝试之中，缺乏把握，需要采取授权方式来制定法规的话，那么授权二十多年后的今天，完全可以说“经过实践检验，制定法律的条件成熟”了。继续无特定目的、无特定范围、无时间限制的授权已经完全没有必要，继续授权无异于人大在经济领域中立法权的的全面放弃。税收是政府提供公共服务的价格。公众是购买者，人大相当购买者的代表，行政部门是公共品的提供者。税收立法的授权意味着让卖者决定价格，并且不管买方是否愿意，他都有权从买方的口袋里拿钱。税收相当于一个大社区的物业管理费。公众是业主，人大是业主委员会，行政部门是物业管理公司。税收立法的授权就类似于业主委员会决定，物业费让物业公司说了算，想收多少就收多少。税收立法权相当于公众的支票本，税收立法的授权相当于立法部门代表公众在支票上签了字，但金额却空着，让行政部门任意填写。虽然在很多时候人们愿意相信政府行政部门会为社会公众着想，但这样的制度安排有很大的潜在风险，这是人们的常识就能理解的。健全政府的管理体制，让税收立法权回归人大应该提到议事日程上来了。
以上提议请全国人民代表大会及其常务委员会予以考虑。
蒋洪：全国政协委员，上海财经大学公共管理学院教授
李炜光：天津财经大学经济学院教授
2009年3月9日全国政协第十一届二次会议提案，由李炜光起草，蒋洪委员修改并提交
治税权的法理逻辑：100年前中国人达到的思想高度
谢谢各位老师，非常遗憾没有听到前面老师的精彩发言，只能以后看文字材料了。我发言的题目是《治税权的法理逻辑：100年前中国人达到的思想高度》，选这个题目是因为我和我的课题组正准备做一项研究，其中涉及一个问题，就是“治税权”的问题。治税权这个用法目前辞典里面还没有，学者用得也不多，我十年前就在用，算是用得比较早的。
治税权这个词是从公共管理学中引进来的，“治”就是善治的意思。在善治的五个要素中，第一个就是合法性（legitimacy）。税权，指的是决定税的征收和使用的权力，这个权力应该归谁所有。治税权是从国家的层面看问题，而不只是把它看做一个纯经济的问题，理解这一点非常之重要。权力的归属涉及法律，强调一个法理的逻辑，同时它也是政治学中的一个高层理念，即从宪政的层面上看税收问题，要在这个高度上把税收解释清楚并不容易。我们要看看100年前的中国人由于受西方思想的影响，在这个问题上曾经达到了一个什么样的思想高度。
一个偶然的机会，我发现了一条资料，邓小平一次会见美国国会议长，向他提出来一个问题：“总统也得找你们要他的钱？”这个问题提得很微妙，我把它称作“邓小平之问”。“你们”指的是美国国会，“要他的钱”，就是总统的钱。邓小平出题的时间是上个世纪80年代初，到现在30年过去了，改革开放贯穿了这个时代，我们如今能回答好这个问题了吗？我们的官员、学者，我们的财政问题专家们，能很好地解答这个问题了吗？
这个“邓问”，触及到了宪政财政理论的一系列核心问题。第一是国家的“钱袋权”，即治税权归属于谁，应该归于立法机构执掌。邓小平年轻时曾去法国留学，所以他在中共高级领导人中对西方的制度文化相对说是比较了解的，为什么他还要提出这个问题呢？他会不会是“明知故问”？我感觉他这个问题肯定不是问给美国人的，是提出来让当时的中国人去思考的。其他的几条：第二，任何行政机构只能在法律限定的期限内为着限定的目的征集和使用限定数额的财政资源；第三，治税权行使的全过程均受立法机构和整个社会的严格控制与监督，这种控制和监督也包括立法机构本身，应该是全体人民决定、监控着国家财政预算和税收所有的事项，如美国宪法第一条第九款所说的：“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”，这才是真正到位的宪政思想。
我们的会议曾经发了一个通知，要求大家读一读布坎南的《宪政经济学》，我把上半部分“征税权”看了一遍，有些内容还不能完全理解，还要向当年翻译这本书的冯兴元教授等学者请教。我感觉这本书研究的主题就是政府征税权力的来源问题，而且布坎南自己也说主要是研究征税问题，税收的使用不是这本书研究的目的。中国的财政学家有很多，财经院校里有一大批专门研究税收的学者教授，但真正把财政税收与宪政问题结合起来研究的学者凤毛麟角。但是现在时代的发展提出了这个要求，100年以前的学者面临着什么问题，我们现在也面临着什么问题，这是理解税收宪政问题的一个关键点。
要看到，现在我们中国已经进步到了这个程度。往前走，一个宪政民主的前景在召唤着我们；往后退，还是重回集权的老路。历史上我们曾经是这样来回变化，走不出历史怪圈。我们中国学者也应该像布坎南那样思考问题，把我们讨论的焦点定在征税的“最初原因”上面，如布坎南所问的，你凭什么有权利征税？政府拥有了征税权，如果它不受限制意味着什么？如果大家认为应该有限制，那么，怎么限制？这里，讨论的核心问题是——理性纳税人，即公民们在确定自己将遵守的宪法的时候，会选择什么样的税收制度？他们希望通过何种方式限制政府行使征税的权力？研究目的，就是通过对征税权的理论分析，解决如何限制政府的权力和防范政府权力被滥用的问题。
这是布坎南在已经实现民主宪政的西方制度下思考的问题，我们这样的前宪政国家或转型国家也同样面临着这些问题，也就更应该思考这些问题。我们大家希望不希望限制政府征税的权力？现在还难说，现实其实很不乐观。在很多人看来，仍希望政府的权力更大一些，管得“更宽”一些，这种思维跟宪政是“南辕北辙”的。
布坎南实际上是在编制一个“财政的宪政之索”。一个国家，必须要弄一个制度编织的“笼子”，或者说用一条制度的“绳索”把政府的财政预算、税收的权力给它限制住。下面是我摘录《宪政经济学》的一些要点：
第一，决策者也是由寻常人组成的，他也就会犯寻常人所犯的错误。如布坎南所说，即使有民主制度的约束，仍有变成“利维坦怪兽”的可能。如果不对征税权加以限制，它就会走向暴政。西方存在这个可能，我们这里也难以“免俗”。
第二，财政须冠以宪政之名，行以宪政之实，离开宪政的统领财政便会走向暴政。
第三，“君主也可能关心自己的臣民”，但开明的政策不能代替财政宪政制度的构建。让政府的权力再大些，它只要办好事就行，这还不光是普通人，包括很多学者也是这样认为的，新儒家就是这样的观点。我们宪政学者在这个问题上承担的责任就很大，不光要说服官员，还要说服很多自己的同行。
第四，私人财产权的确认是征税的前提。只有对私有财产的征收，并且得到纳税者的认可、同意的征收才是税收，凡不是针对私有财产的征税就不是税收，它只是带有租金性质的征收。
第五，宪政规则中应包含专门针对征税权的内容，要把它写进宪法和这个国家税收基本法。这些，我们都还没有做到。
第六，公民对统治者的控制只能通过对其征税权的约束来实现。也就是说，如果其他各种约束都有，唯对征税权控制不住，其他都是白费，没有用处的。即使你惩治腐败的力度再大，腐败也依然照旧，抑制不住的。
第七，反映公民意愿的“纳税人反叛”具有正义的性质。布坎南研究的是上个世纪70年代美国一个洲的情况，但是他阐述了一个非常重要的观点，就是纳税人反叛，实际上就是西方的“公民不服从”的文化传统。这是一种我们中国人还不熟悉、目前还无法接受的理念。
我们的宪政之路几乎是从零开始走，我们和100年前梁启超之类的学者面临的问题是一样的，任务甚至更艰巨。我们有的地方比100年前的人们幸运，比如我们现在有互联网，在启蒙上可以助我们一臂之力；但有的地方，我们的条件未必比100年前的立宪派们更优越。
关于中国皇权专制制度及赋税的法理基础问题，我写了很多文章，我的体会可以归并为以下几点：
一是在专制制度下，皇权至高无上，不受任何限制。总是有一个最高的权力，拥有一切，主宰一切，恰恰这个权力又不是宪法，它只是世俗的权力。这就和西方的文化有着很大的区别。在西方，国王只是一个世俗的权力，在他之上还有上帝。你错了我可以不服从你，因为上帝没有这么说，宙斯没这么说，我可以反对你。中国人没有这个概念，只要是领导说的，那就是对的，平头百姓就得服从，这种观念根深蒂固，一直到现在，我没看出来有什么根本性的变化。所以西方人怕上帝，中国人怕皇上。中国人头脑当中居最高位置的不是什么神，而是皇上。在中国人头脑当中栽种宪政的种子，虽然经过了一百多年的努力，到现在还是若有若无的状态。
二是国民不存在法律意义上的财产权和人身自由权，如严复所说“无尺寸之治柄，无丝毫应该有必不可夺之权利”。在中国，争民权之难，可比难于上青天。这个，先驱们早有体会，现在轮到我们这一代了。
三是统治者有权任意对国民征税，却不必承担向国民提供公共服务的责任和义务。这就是它的“法理基础”，没有一种行之有效的法律来约束或者规定统治者只能做什么、必须做什么、为社会提供什么，完全没有，最多在道德上有一些民本思想，还没有用法律确定下来。作为统治者，他可做可不做，所以中国的贪官层出不穷，就是没有从制度上解决问题造成的。
四是统治者征税具有强烈的随意性，无需提供什么法理依据，也无人敢去置疑他征税的合法性，此为朝野共识，即使那些鼓吹“民本”的学者也不怀疑它的正确性。在中国，财产法律只存在于“子民”之间，而绝不可能存在于“子民”与统治者之间。中国也曾经有过财产的法律，比如说均田制，但是只存在于子民之间，绝不可能存在于子民和统治者之间，你和官府分配财产权，哪一块地是你的，哪一块地是我的，完全没有这个东西。
征税权无制约的后果，就是无法解决“监督监督者”的问题，导致腐败的不可抑制。最近文强被注射，整个过程的报道我看了，感觉有点难过，因为失去了权力的他就是一个普通人，为什么一定要剥夺他的生命？这是个很大的问题，他的罪责不可饶恕，但比他本人责任一点不小甚至更大的制度问题，也完全由个人承担了，这公平么？作为个人，文强一旦被剥夺了权力，他也就根本无法为自己申辩了。哪些问题是因制度欠缺所导致的，也就无法也无需去分辨清楚了，他根本没有办法保护自己。
治税权得不到制约的第二个后果，是赋税负担不断加重，各种非法加派强制合法化，导致周期性政治危机，这就是所谓“黄宗羲定律”。我们还没有大规模进行“费改税”，这个过程实际在慢慢进行，各种新税增加，老税又没有减，逐渐地，税收规模还是在加大的。我们现在又实行预算外进入预算内，这个过程要防范很多非法的征收变成合法化，这在中国历史上是层出不穷的。
治税权得不到制约的第三个后果，是官民矛盾成为社会的主要矛盾。说什么阶级矛盾、农民阶级与地主阶级的矛盾？中国历史上何曾发生一场贫苦农民和地主之间像样的武装斗争？还真没有，都是民反官，事情闹大了，干脆直接把皇上的座位抢过来自己坐。到现在也还是这样，官民矛盾缓和了，社会就和谐稳定了。皇权肆虐导致人民绝望，山河失色，国家民族无前途可言，这是已经被历史反复证明了的道理。
由于以上原因，无论中国大陆学术界对历史上那些改革的评价有多高，其促进文明进步的价值终究十分有限。
100年前，中国发生过一场规模浩大的、有翻天覆地之力的立宪运动，下面是我收集的一些资料。梁启超有句名言：“国中无论何人，其有违宪者，尽人得而诛之也。”他还指出：“国会之职权，一曰议决法律，二曰监督财政。法律非经国会赞成不能颁布，预算非经国会画诺不能实行。国会有立法权，监督政府之权……是故无国会不得为立宪，有国会而非由民选，不得为立宪；虽有民选国会，而此两种权力不圆满具足，仍不得为立宪。”他把对国会的职权规定得非常简单，同时又非常到位。国家的财政预算和税收法律，都是由议会来决定、来监督的。我们可以看看我们现在的立法机关，我们的人民代表大会，它的权力行使得怎么样？
任公还指出：“无论何种政务，行之必需政费。而立宪国之所以有预算者，则除预算表岁入项下遵依法律所收诸税则外，行政官不得滥有所征索；除预算表岁出项下所列诸款目外，行政官不得滥有所支销，此立宪国之通义也。”看他说得有多好，做不到这一点就不是一个立宪国，很符合宪政经济学的基本观点。
100年前，立宪与革命赛跑，立宪的进程加快了，革命也在加快速度，最后成功的却是革命。在那个紧要的历史关头，立宪实际上已经成功了，但是只差半步，国人没有享受到它的成果。我在《南方周末》上写过一篇文章，介绍百年中国预算变革的历程，可以清楚地看到，议会——中国叫国会，对清政府的预算已经有了一定的决定作用。1910年国会审议1911年的预算，把清政府提交的预算砍了五分之一下去，而且对当时清政府的很多开支是有一些限制和监督的。所以我说政治改革即刻延伸到了财政领域。学者一般认为清政府改革步伐过慢是它最后失败的重要原因，其实这还是清政府自己的改革，是慈禧太后革自己命，叫我看那已经不算慢了。九年预备立宪，后来又缩短到五年立宪，对于一个有着两千年皇权专制的古老国度来说怎么能说慢？我们现在的改革能快多少？清政府在这个过程当中做了很多事情，1908年颁布《清理财政章程》，1909年全面清理各省财政收支，为财政立宪做准备，1911年1月，度支部拟定《预算册式及例言》等等，这些都是财政立宪非常重要的步骤，也取得了一定的效果。
1908年清政府颁布的《钦定宪法大纲》中已包含了财政立宪的内容：“臣民之财产及居住，无故不得侵扰”，说的是国民的私人财产权；“臣民按照法律所定，有纳税，当兵之义务”，是不彻底的税收法定原则的确立；1911年11月3日公布的《宪法重大信条十九条》（简称《十九信条》）中也有财政立宪的内容，如第十四条规定：“预算案内，不得有既定之岁出；预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支。”说得很清楚，预算外的收支行为是不允许的，皇室的经费开支也由国会议决，中国的皇帝开始把部分权力让渡给议会了，你来决定我花多少钱。几千年来头一回，我本人觉得很了不起。当然有些东西是空话，最后没有实现，但是空话能说也是一个进步，这个东西能写进国家的法律，对于中国来说是很了不起的事情。我们自己的文明那时候达到了这个高度，我们自己却拒不承认，这是个很奇怪的现象。我们现在能接受这种宪政精神吗？执掌权力的人愿意让别人决定自己怎么花钱吗？我们中的某些人，别看他生活在21世纪，所想的、所做的，距离财政与财政宪政原则其实很远，甚至远低于清代的水准。
我在前年的一篇文章中说过：“中国的财政宪政改革至今仍未上路”，现在我仍坚持这个观点。人大是立法机构，是最高的国家权力机构，这句话写在我们的《宪法》当中。但人大本身的改革直到现在还很不到位，治税权实际上还掌握在政府的手里，预算的审议还在走过场，人大“橡皮图章”的形象还未改观。预算工委、财经委的委员，不是原来的空军司令，就是国企老总，或者某个省的退休省长，基本上是一些退休的官员来担任，这些人真正理解税收宪政的人能有几人？财税方面的专门人才有几人？指望这些人完成国家的财政宪政改革，期望值太高了吧？这就是为什么中国的宪政改革难以推进的原因。行政机关对税收、预算事务仍可独断专行，财政资源继续被粗疏的管理和分利集团巨量耗费。如此，民生在资源配置格局中也就不可能不处于次要的地位。
中国应当继续百年前的伟业，重走宪政之路。立法机构和行政机构应当各自归位，开征任何新税都必须经国家的正式立法程序，否则应视为违宪；既有税种中已较为完善者，应完成立法程序，上升为法律，任何法外课征均应禁止；政府的财政行为应当公开透明；纳税人的基本权利和具体权利都应该明文写在我们国家的法律中，并且把它们变为现实。
我们的学者、经济学家应当以促全体公民纳税人权利意识的觉醒为己任，做一个启蒙者而不是歌功颂德者，以此来维护我们宪法的尊严；应当把自己的目光移向现行的预算和税收法律规定之外，以“规则的规则”，即宪政，为切入点，重新思考中国财政税收的制度病和中国人大脑中的专制因子，探索制定当代中国财政宪政制度的“元规则”，认真地回答好改革开放三十多年之后我们仍然难以回答及格的“邓小平之问”。
无论从哪个方面说，以“管束权力”为宗旨的财政宪政改革都不容延宕，特别是征税权力的来源及合法性问题，必须向人民交待得清清楚楚、明明白白。否则，征税、用税权力的妄用和扩张，会给我们的社会带来更大的祸患。这是我最后要说的话。
时间关系，我就讲这么多，谢谢大家！
2010年7月13日在中国人民大学“法律，制度与政策研讨会”上的发言
第三章 什么是“阳光预算”？
公共预算的真谛
预算，一般指一国政府在每个财政年度内全部财政收入和支出的计划，但这只是它的表象。预算中最重要的问题并不是计划书应当如何编制，而是纳税人的钱如何被使用。用经济学的观点看，当一部分人使用别人的钱为别人花费时，就可能产生不经济的问题，因此就必须对他们进行监督和控制。问题在于谁来控制他们。对这个预算的最紧要问题的解答，长期以来在我国的理论和实践中却几乎是一片空白。
世界上任何国家都无一例外地把预算置于一定的政体之下，以决定预算权力的划分和相互制约力预算的编制者、执行者和预算的审批者、监督者不能为同一个主体。预算必须具有完整性，即政府所有的财政收支活动都应当纳入预算。为了便于控制和监督，预算的编制和执行过程应当是公开和透明的，它所提供的数字应当是准确可靠的。预算的着力点在政府的支出而不是收入。
与以往的理解多有不同，预算不只是个经济的问题，更不是个简单的技术问题，而是政治的问题。预算处于一国政治的核心地带，是政府最重要的施政宣言和施政纲领，是联结政府与人民的财政纽带。政府向人民征集资源并使用这些资源，人民依法纳税并享受良好的公共服务，只有预算才能把这两方面联系起来。
说预算是政治并不难理解，因为几乎所有涉及政治的议题，如宪政、法治、民主、责任、透明度，以及国民福利、军事外交、教育医疗等等，其中的每一个都可以在预算中找到它的对应物。国内外的许多案例都可以证明，如果政府在政治方面的治理和改革不能与其预算紧密挂钩，这样的改革就很难获得成功。
由于没有充分认识到预算的核心地位和重要性，在财政改革次序的设计上，决策者并没有将预算改革摆在最优先的日程上，而是选择财政体制（政府间财政关系）和税制改革作为“突破口”，并且在这些改革取得阶段性进展后，才从1999年前后开始着手启动了部门预算和随后一连串的预算改革，但仍然拒绝预算的外部政治控制和人大职能的改造。这种“马后炮”式的改革，后果就是财政资金使用效率的低下和官员贪腐行为的不可抑制。近年来巨量财政投入建设起来的“豆腐渣工程”，已经并将在今后的日子里持续不断地暴露出其对公共安全的危害性来。
由于没有充分认识到预算的核心地位和重要性，多年来，中国预算改革的核心意图就只限定在强化对预算过程和支出机构的内部控制方面，把对预算资金投入的监管列为预算治理的重点。这是一种不到位的改革，因为它几乎完全忽视了政治层面的制度建设和政府自身资源配置权力的制约问题，这种制度安排的后果能否得到改善目前看还有很大的不确定性。正如哈里?基钦所说的：“在缺乏直接面向公众的受托责任安排的情况下，如果缺乏强有力的合规性控制作为杠杆，支出机构和公共官员很容易受到诱惑而向不安全的支出领域扩张，他们通常拥有的过大的自由裁量权，将驱使他们投资于与政府职能相冲突的新资产方面，包括沉溺于豪华办公帝国的建造和浪费性支出行为。”
也是由于没有充分认识到预算的核心地位和重要性，我国已实行15年之久的《预算法》修订一波三折，因在预算问题上分歧极多而共识极少，目前仍处于冻结状态。今年人大在推进法律修订上能走多远还未可知，这意味着我国预算改革的先天不足和后天迟滞，已经产生制度的凝滞效应——改革改不动，问题积累愈多，预计这种情况还要延续若干年。其实，预算改革并没有多么复杂，问题的关键是它因涉及政治权力的归属而显得过于敏感和人为的复杂局面——执掌资源配置权的官员不感兴趣，人大代表茫然不知自己的职责之所在，而学者们也因问题较为敏感而不愿涉入这个“雷区”，预算制度的改革于是便成为我国公共财政建设的积弱部分，甚或因政治预算的缺席，我国的公共财政体制和制度其实并未有像某些学者或官员所自称的那样，已然建立和成熟起来了，它其实原地未动。
在我国，预算的编制过程依然十分粗疏、脆弱和松散，其他国家（远不止发达国家）常见的预算筹划，严谨预测，公民听证、质询、讨论以致激辩（这其实是很正常和很良性的现象，不应视为乱像），以及分工合理而细密的高层协调，在中国的预算程序中基本上是不存在的。立法机关（人大）在预算决策和预算审批、核查中所扮演的角色仍然是微不足道的，对预算执行过程的监督和控制依然是苍白无力的，对决算结果的分析和问责基本上是没有的。“政出多门”、“钱出多门”、“条块分割”的管理体制和涣散的财政纪律与以往任何时候相比，都没有明显改观的迹象。所有这一切，就是当今中国预算体制的真实状况，也是政府行政成本高昂、效率低下（指财政资金的使用，在其他某些方面，它的效率比世界上任何国家都要高）的主要原因。
在我国，人大还不充分具备审查预算的能力，预算审查的重点在初审阶段，而不是全体人大会议的审查。1994年《预算法》也没有赋予人大代表预算修正权，因此人大代表审查预算，要么是整体通过，要么是整体否决。在整体否决不可能的情况下，只能选择整体通过。从全国人大会议议程安排也可以看出，全国人大并没有把预算审查放在人大代表工作的中心位置。自2005年开始，全国各级人大全体会议期间，不再要求政府预算作口头报告，只发书面的报告，这意味着预算约束机制被弱化而不是加强。
预算改革进展迟缓的直接后果是，大量预算资金流向那些价值很低甚至毫无价值的领域。在行政管理费、公款吃喝接待、公务用车、政府办公楼建设、“跑部钱进”、官员出国旅游乃至政绩（形象）方面，吞噬和浪费了大量纳税人的血汗钱，而且这一势头有增无减。与此同时，虽然集中力量办大事的体制使得大量财政资源被用在国家大型庆典活动和全球性运动会的举办方面，使得我们这个刚刚有点起色的后发国家油光异彩地呈现在世界面前，但在基础教育、医疗卫生保健和农村公共基础设施，以及对弱势群体救助服务方面，财政资金的投入又严重不足，积累了还不清的历史欠账，导致国民的普遍不满和府民之间关系的不协调，社会上某种不良情绪正在蔓延，任何歌功颂德的晚会都不能掩盖它的尴尬和失落。
政府运作与预算治理应当紧密相连，就是说，政府的每一项政策，每一种施政行为都纳入预算，没有预算安排的钱来支持，政府就不可作为。有好的预算才可能有好的政府，也只有好的政府才可能有好的预算。我国预算改革的目标，应是将良好治理的施政理念融入预算过程，在预算资源分配与政府行政绩效之间建立直接的联系，把预算打造为促进良好治理的利器。有学者早就指出，受托责任、透明度、公民参与和准确无误的预见性，构成良好预算的“四大支柱”。这个观点是正确的，四缺一，预算的天就撑不起来。
近年来，我国政府在预算治理方面采取了一些富有成效的措施，如建立中央本级国有资本经营预算，预算稳定调节基金、人员和公用经费的开支标准，部分政府性基金纳入预算管理等。过去，预算准备的时间只有两三个月，现在则延长至半年左右。这些措施对于规范预算收支、增强预算透明度颇具意义，对预算资金的追踪监控也变得较为有效。不过，由于对预算的认识不到位，预算治理做得还不十分到位，如对经费开支标准的控制仍然在人大审议监督及立法之外进行，仍然有大量财政收入和属于全民所有的资产（多年来被称为“国有资产”）没有纳入立法部门的预算审查程序和审计，预算稳定调节基金并未扩展至地方财政，以及预算编制的时间仍然过于短促，等等。
在民主法治的社会中，政府的首要职责并不是“执政”，而是尊重、维护和扩大公民的政治与财政预算的参与权。政府的财政资金每一分钱都来自公民的口袋，税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少。所以，任何财政税收事务，政策制度的制定出台，都必须首先取得人民的同意或谅解。显然，公众获得信息的知情权是公众参与治理的前提条件，无论预算的编制、审查、听证、执行、决算的哪一个环节，都应充分体现公开透明的原则，让大家都有机会表达自己的意见，让公众意见成为财政预算的重要依据，并广泛接受公众监督。这才是一个开放社会应有的精神高度，这样的制度和政策，才具有合法性，才会得到人民发自内心的支持和自觉遵从。
预算原本应成为一份公开的政策文件，应该清楚明了地反映政府开支的真相，应该让纳税人、公众、媒体、分析人士和其他对预算感兴趣的团体与人士方便地获得相关信息，并易于理解这些信息。透明的预算可带来许多现实的和潜在的好处，如激发公众参与预算的兴趣与热情、减少违规和腐败以及改进政策辩论和公共选择。然而，在现实社会中，保密的动机如此之强，以至对许多人而言，目前的预算体系依然有如“黑箱”。比如，目前披露的年度预算报告中，并不包括预算支出的具体活动项目或规划，只是披露预算条目（例如人员和公用经费）类别下的信息，而这些信息对于追踪“纳税人的钱究竟用到何处去了”至关紧要。
在一个成熟的国家里，政府不是唯一的治理中心，普通公民完全可以成为国家和社会治理的重要力量。大量事实表明，公众中汇集了各行各业的专家、学者和精英，蕴藏着无穷无尽的解决公共问题的潜力，他们对公共事物的治理具有独特的优势，可以弥补政府信息和治理能力的不足。然而，在目前的体制下，公众没有足够的机会、渠道和兴趣参与预算过程，在涉及自身利益最直接、最强烈的财政税收问题上，仍然是置身于事外的看客。这种情形不加以改善，我们就很难说自己真的信奉和推进社会主义民主了。
由此产生的一个直接后果是，预算经常反映的只是政府高层官员的意志偏好，民众的声音、愿望和需求难以进入正式的预算过程，预算无法成为民意表达的渠道和工具。我们常说公权力的执掌者具有代表人民利益的合法性，实际情况可能是，公众对公共事务相对价值（例如预防和治疗何者更重要）和支出优先性排序的看法与政府官员并不见得完全相同。因此，缺乏广泛参与的预算实际上也是缺乏民意基础的预算，这不是一个小问题。最近二十多年来，预算资源的扭曲性配置（民众受益的支出不足而官员受益的支出过多）清楚地显示了问题的严重性。
当今世界，随着公民力量的加强，“参与式预算”逐渐兴起，成为化解一系列棘手经济社会问题的有力武器。这一概念基于如下理念：每个人在了解自己的切身利益究竟是什么的情况下作出的判断，会大大优于任何政治家或立法者能够为他作出的判断。在我国，上海、浙江等省市近年来也开始进行公民参与预算的试验，一批学者积极投身其间，这些试验已初步显示出强大的生命力。正如我在接受媒体采访时指出过的，现在是高层次决策者对这些处于法律和体制边缘地带的改革加以认可、支持，并对改革现行财政体制予以积极配合的问题了。但显然，目前在这方面的进展尚十分缓慢，这导致部分基层试验呈现后劲不足的迹象。
有学者认为，公开是预算透明的一个必要条件，在这方面政府做得已不少。问题在于，公开并不一定就意味着透明。如果公开了很多无用的或低用途的信息，而许多重要信息或使用者高度关注的信息被有意屏蔽，或获取信息的渠道不畅，就等于没有公开，更谈不上透明。预算公开也不宜只公开账目和数字，没有列清楚预算支出的具体项目和“细节”，账本一摊算完事，预算公开的实际意义就打了折扣，公众也就不知所云，难于参与了。
应当承认，预算透明度涉及到一些较为复杂的技术问题，比如哪些信息应当在预算中披露？政府活动的范围（决定预算信息的范围）如何界定？预算中的许多专业术语（比如经常性支出和资本性支出）如何才能让非专业人士看明白？预算透明还涉及行政部门与立法部门的关系如何界定，政府在预算透明中承担的法律责任和义务是怎样的，哪些行为属于违反预算透明的行为，应如何加以处罚，等等。而这些问题与国家的制度安排、法律程序和实施机制是紧密相联的。从预算本身来看，编制粗糙，支出混乱，财政资金来源的多头、分散，数量巨大的财政转移支付，以及“跑部钱进”现象的长期存在，都会影响到预算的透明度。
每年一度的全国人大会议轮回召开，代表们已经意识到应该把较多的精力放在审查预算方面，但又不得不面对“看不懂预算”的老问题。其实，“看不懂”是个伪问题，只要预算报告是具体化的和通俗易懂的，想看不懂都难。预算不属于高科技，用我们的汉语把它解释出来应当不是难事。预算公开不是技术问题，而是“态度”问题。今后应逐渐形成一个共识，凡看不懂预算的人，就没有资格担当人大代表，或者，拿出一部让人看不懂的预算草案来，就是政府部门或人大常设专业机构的失职。当然，预算的编制、审议和监督确实对人大代表的素质提出了更高的要求，这就涉及人大这一最高国家权力机构的改革和职责定位的问题，而这恰可说明改革已经深入到政治权力的核心部分了，将导致民主法治国家建设的实质性进展。
树立政治预算的观念、打造与以往不同的公共预算体制，已成为我国制度建设的燃眉之急，无退路，也无更多的时间可以等待。中央政治局在近日举行的第18次集体学习中，专题讨论了财税体制改革问题，这预示着今后几年，涉及领域最为广泛的预算改革将成为我国结构改革的核心问题，如我在另一篇文章中指出的，历史的关键时刻终于到来。中国经济与政治的前景如何，在很大程度上就决定于我们能不能在财税领域掀起一场伟大而深刻的变革风暴了。
我国的预算改革仍然是可期待的：愿人民代表大会真正担当起财税预算职责，愿政府所有的财税举动受到来自人民的严格控制和全程监督，愿人民的钱更多地和更高效能地应用在人民的身上。愿宪行天下，预算归位，人民幸福安康！
原载《中国财富》2010年第2—3期
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