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| 編輯推薦： |
1、国家管理干部培训摇篮的授课教案；
2、中组部审核通过的中央和国家机关司局级干部自主选学课程。
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| 內容簡介： |
着力提高领导和推动科学发展的本领，着力提高科学执政、民主执政、依法执政的本领，着力提高推动事业发展的开拓创新本领，着力提高履行岗位职责的本领，这是新时期干部教育培训的主要任务和根本要求。
2010年6月17日，中共中央办公厅印发了《2010-2020年干部培训改革纲要》，提出，“进行中央和国家机关司局级干部自主选学试点，取得经验后在中央和国家机关各部门普遍推开。各省（自治区、直辖市）要积极推动干部自主选学工作。中央组织部要适时研究制定干部自主选学办法，规范和推进干部自主选学工作。”2010年以来，中央组织部确定了一系列专题研讨班和讲座，来自统战部、工信部、人力资源和社会保障部、司法部、质检总局、广电总局、团中央等15个中央部委的2000多名厅局级官员，在国家行政学院、中央党校、国防大学以及北大、清华、人大和北师大等7所高校自主选课，完成中组部规定的相应课时的学习任务。
本丛书在国家行政学院开设的系列专题研讨班的基础上，选取了五个方面的内容：《政府管理中的重大法治问题》、《低碳经济与发展方式转型》、《文化体制改革与文化软实力》、《应急管理与治道变革》、《公共管理前沿与热点问题》汇编成册，以满足各级各类干部自主选学和各级各类干部学院开展干部培训教学的需要。
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| 關於作者： |
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张占斌，国家行政学院经济学部主任、教授、博士生导师。
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| 目錄：
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第1讲 “十二五”规划和中国发展问题
第2讲 统筹城乡发展的政治经济学解析
第3讲 新经济革命与中国经济结构战略转型
第4讲 低碳经济与中国应对策略
第5讲 创新中国城市发展模式
第6讲 构建中国绿色金融体系
第7讲 低碳经济与财税政策创新
第8讲 循环经济发展与城市环境保护
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| 內容試閱：
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“十二五”规划和中国发展问题
【主讲人】
韩康，国家行政学院副院长、教授、博士生导师，中国公共经济研究会会长。
【关键词】
经济总量 价格波动 贸易规模转变
发展模式 社会公平正义 体制改革
现代产业体系 路易斯拐点 后发优势 贫富差别
2
011年是中国实施“十二五”规划的第一年。国内外重要媒体对“十二五”规划都非常关注，都想真正搞清楚经济增长全球第一的中国，在“十二五”规划中究竟要干些什么？
中央政府研究和制定“十二五”规划，是下了很大功夫的。“十二五”规划的完成可以大致分为两个阶段，第一个阶段是研究阶段，由中央决策机构组织专家、学者对若干重大发展与改革方面的问题分课题进行研究，作为起草决议文件的基础；第二阶段是文件起草阶段。我和国家行政学院经济学部的一些教授，参加了第一阶段关于“国民经济结构战略性转变”课题的研究。今天想借此机会，谈谈我的一些研究心得和进一步的思考。
一、关于“十二五”规划的背景考察
在中国改革开放三十多年后制定国家“十二五”规划，至少有两个大的背景情况需要考虑。
1. 中国的发展站在一个全新的历史起点上
2010年全球经济有一个广泛热议的话题：中国经济总量超过日本。根据日本内阁府2010年底正式公布的数字，日、中两国的GDP分别为5.474
2万亿美元和5.878 6万亿美元。中国超过日本4 044亿美元，成为全球第二大经济体。
对这件事，我认为首先是不可过分渲染，因为在第二经济大国和第二经济强国之间，还有很长很长的路要走，对此必须有清醒的头脑。但同时，这件事也的确意义重大，因为这反映了中国真的创造了经济持续高速增长的世界纪录。根据世界银行的数据，中国1990年的经济总量GDP仅排列全球第11位，美国的经济总量是我们的10.15倍，日本是我们的9.63倍，苏联和巴西分别为我们的1.83倍和1.47倍。按总量算，中国还根本算不上经济大国。然而在20世纪90年代之后，中国经济开始走上了快车道。如果再往前算一点，从1978～2010年，中国的GDP按照人民币不变价格增长了109.81倍，按照美元可变价格增长了43.54倍，人均GDP按照美元可变价格增长了31.57倍，为4
420美元。
一个有着十三亿多人口的东方落后大国，在不到13世纪的时间里取得如此巨大的发展成就，成为全球第二大经济实体，开创了现代经济史上的一个突出案例。
在今天的世界上，任何人都可以不喜欢中国和中国人，但任何人都不能不重视中国和中国人。中国对全球经济活动的实际影响，无论是增长水平、价格波动、贸易规模，还是货币交易，都远远不是G12中大多数国家所能比拟的。
我们真的站在一个全新的历史起点上了。
2.在改革开放三十多年后，我们面临许多迫待解决的发展问题和发展矛盾
应该看到，我们获得如此巨大的发展成绩，也付出了同样巨大的发展成本。改革开放多年，已经积累了很多发展问题和发展矛盾，有些问题和矛盾还相当复杂、相当深刻，需要认真研究和加以解决。我认为，从改革发展的宏观视角看，可以归结为三个大问题。
（1）转变发展方式尚无重大改进。过去的讲法是转变增长方式，有人计算至少15年前就提出这个问题了，虽然也不断有所进步，但总体看不理想，为什么？这很值得研究。从理论上讲，任何一种增长方式或发展方式，其内在潜能和获利空间还尚未充分发挥时，虽然毛病和弊端暴露无遗，却很难进行根本改变。如许多国内出口企业是进行加工组装的“代工厂”，获利不高，为什么能长期坚持不倒？还是有钱可赚。既然有那么多便宜民工，为什么还要买先进设备和技术呢？然而，现在情况正在发生大的变化，原有发展方式真的很难继续维持下去了，怎么办？
（2）实现社会公平正义矛盾很多。改革开放初期，大家都很穷，城乡居民的生活水平半斤八两。那个时候老百姓最关注的问题是如何让钱包鼓起来，尽快把经济搞上去。由此，效率优先、兼顾公平的提法很得人心。现在，国家经济总量和社会财富总量都相当可观了，同时，贫富差别的矛盾也相当突出。虽然改革开放使几乎所有社会人群都得到了实惠，但实际分配极不平等。其中一部分人获得最大收益，私人财富占有比例为40%左右（在美国不超过5%），还有很多人温饱有余而富裕不足，更有不可忽视的一个人群，一个数量不菲的社会贫困人群。这怎么解释？出路何在？
（3）深化体制改革攻坚难度很大。这个话经常听到，但真实含义到底是什么呢？中国体制改革的历史特点不是草根发动、民间组织，而是由执政党和政府进行策划组织的——当然是顺应社会发展和人民群众的要求。没有执政党和政府的策划组织，农村家庭联产承包、国企股份制改造、特区建设、证券市场运作等改革举措，难以想象能搞得起来。现在，三十多年过去了，目前最不好改革的许多领域，如财税与金融体制、垄断行业、资源价格、事业单位，等等，都同政府和政府体制的改革相关。由政府进行策划组织的改革，最终到要改到自己头上了，要触动自己的权力和利益了。这就是深化体制改革难题的意思。
中国的“十二五”规划，就是在这样的背景下出台的。
3.“十二五”规划体现了新的发展思维和新的发展理念
从新中国成立初期到现在，我们已经搞了十个五年计划，一个五年规划。我认为“十二五”规划的设计和完成是很有新意的。这种新意主要不是表现在具体的政策、方针、措施上，而是突出地表现在新的发展思维和新的发展理念上。
“十二五”规划把科学发展观作为整个规划的主题，即总体指导思想。我注意到，“十二五”规划在具体表述科学发展观的时候，对科学发展观的理论表述增加了一项新的重要内容。
在2007年召开的十七大的报告中，对科学发展观有一个权威性的理论表述，即核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。三句话言简意赅，非常精到。请大家注意，“十二五”规划对科学发展观的理论表述，除了在这三句话前加了更加注重的语气词外，又加了一句话：更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。这样，对科学发展观的理论概括就从三句话变成了四句话。
我认为，这句话的增加非同小可，显示了执政党对中国经济社会发展规律的认知水平的深化，是对科学发展观理论的丰富和发展。纵观“十二五”规划，都体现了对这个更加丰富的科学发展观的实践。
由此，“十二五”规划在国家战略规划和发展指导上，把经济增长、结构调整和民生改善三者的关系进行了重新摆放。改变以往在五年规划中对增长指标的核心设置，调低宏观增长预期指标，明确把经济结构战略性调整放在主攻方向，第一次提出民生福利和经济发展同步的重要方针。
现在有一种比较普遍的看法，认为过去大讲特讲GDP错了，现在要一切推倒重来。我不这样认为，因为一切问题都要放到相应的发展环境中去考察，才能得出正确认识。如前所见，在1978年，我们九亿多人口的GDP只有3
624亿美元。这时候强调要把经济规模、经济总量做大，恐怕不仅仅是各级政府的冲动。一个大国的现代化发展难道可以没有经济总量的基本要求吗？问题在于，即使有了改革开放后市场机制对经济增长的巨大拉动力量，政府组织经济和干预经济的力量也仍然很强大。把GDP作为宏观优先指标的并不是市场，而是各级政府。是各级政府把GDP作为第一政绩指标从而优先发展指标，才导致了一直以来那种把GDP指标放到统领增长和统领发展的不恰当位置。
可见，对增长引领指标的认识和转变是有条件的。现在已经具备了两个基本条件：一是经济规模、经济总量已经翻了四十多倍，同时过度依赖增长型发展的种种弊端已经暴露无遗；二是政府的发展认识和发展理念已大有进步，特别是中央政府率先垂范，从“十二五”规划开始，在国家战略规划层面设计了更加合理、更加完善的宏观增长引领指标系统。
二、关于发展现代产业体系
“十二五”规划提出了一个非常重要的命题——发展现代产业体系。请大家注意，这是一个全新的提法。
为什么提出发展现代产业体系？我认为，它的背景就是中国工业化发展水平的进步。要全面了解这个问题，就需要对当前中国工业化发展现状做一点深入分析。
1.当前中国工业化发展现状
远一点说，从新中国成立至今，近一点说，从改革开放三十多年到现在，中国工业化已达到了什么水准呢？国内理论界有两种研究成果供参考。第一种研究提出，到2007年我国工业增加值占GDP的比重为43.1%，制造业总产值占全社会物质总产值67.4%，根据国际经验，中国已经进入工业化中期发展阶段。第二种研究进一步提出，1999～2007年，我国新型重工业的增加值明显快于轻工业，主要由消费结构升级、城市化进程和现代基础设施带动，可以判定我国已进入工业化中期的后半段。
我个人的研究有所不同。总体看，我同意中国进入工业化中期加速发展时期，但由于中国区域差别和城乡差别很大，合理评价国家整体工业化发展状况非常困难。例如，中国第一产业的产值比例虽然只有10%，但就业比例却仍高达38.1%，近40%，其他才是二、三产业的就业，因此不能对中国工业化现状估计过高。
然而无论如何，我们已经走过了工业化积累阶段和初期发展阶段，进入一个新的更高水平的发展阶段。
问题是，到目前为止，中国工业化的发展模式是什么样子呢？我认为，虽然我们在主观上很想走所谓新型工业化道路，但从总体看，并没有走出传统工业化的路子，粗放式发展和资本积累的特征十分明显，可以说还是以“旧型工业化”为主。
中国工业化发展的粗放式特点，首先表现在增长伴随着很高的耗费水平。2006年，中国单位GDP能耗8.9吨标准油，为国际平均水平的3倍，其中煤耗为7.1倍，油耗为1.3倍。2008年，中国单位GDP钢铁消耗每万美元1.7吨，是国际平均水平的5.7倍，为巴、印、俄的6.1倍、2.7倍和2.1倍。2000年，中国单位GDP的淡水消耗每万美元4
600立方米，是国际水平的3.6倍，为巴、俄两国的5.9倍和1.6倍。
再看能源耗费结构的比较。2006年，国际能源机构IEF国家的平均能源结构是，煤炭20.5%、石油40.3%、天然气21.5%、核能12%、自然能源5.8%。中国2008年的能源消费结构是，煤炭68.67%、原油18.68%、天然气3.77%，水、风、核加在一起为8.89%，很显然，煤炭能源占绝对主导地位。到2009年的各项能源耗费增长比较中，煤炭仍然位列第一。现在，国内很多人把低碳经济的调子唱得很高，但我们的头脑必须清楚，实际上距离低碳经济还相差得很远。我认为，低碳经济要讲，但实际要做中国的中碳经济或中低碳经济的事情。
最后必须说污染，这是中国工业化快速发展付出的最沉重代价之一。2006年，中国单位GDP二氧化碳排放量为每万美元29.3吨，为国际水平3.6倍，欧元区7.6倍。空气颗粒物含量每立方米73微克，为世界水平1.5倍，远高于俄、巴，略高于印。2008年，长、黄、珠、松、淮、海、辽七大水系，严重污染而不能使用水质比例已达20%，辽、海分别达到32.5%和50.8%。2008年环保部检测447个城市出现酸雨比例为56.3%。
我的认识是，到目前为止，中国的污染治理和污染扩展之间，二者谁强谁弱，仍然说不清楚。我们信息体制的特点，是报喜的东西层层扩大，报忧的东西层层衰减，真正严重的问题和矛盾很不容易发现，只有在问题、矛盾激化之后，方才露出水面。中国最真实、最深层的污染状况，恐怕谁都难以真正知道。我经常讲，污染并不可怕，隐而不知的污染才最可怕，因为谁都毫无防备，一旦爆发就可能是大灾难。
为了研究的深入，现在我想提一个问题：以上中国的粗放式工业化发展虽然不好，但如果支撑这种发展的资源条件仍然充裕，是否可以继续走下去呢？我的回答是肯定的。
然而，现在的问题在于，中国以往工业化快速发展的基本支撑条件正在发生重要变化，这些变化很有可能使原有的发展路子很难继续走下去了。
2.中国工业化快速增长基本支撑条件的变化
那么，什么是中国工业化快速增长的基本支撑条件？从体制角度分析，当然是市场经济的推动，按照我的观点，是具有中国特点的国家主导市场经济模式的强大推动。有人说，是一种特殊形式的“国家资本主义”，其定义是否规范、合理，可以商榷。
什么是中国工业化快速增长的基本支撑条件？从发展角度分析，我认为，三十多年的工业化高速增长主要靠三大比较优势：第一，劳动力的大量低价供给；第二，资源环境大量低偿耗费；第三，土地资源大量低费提供。我讲这三条完全没有贬义。看看近代和现代经济史吧，即使是现在的最发达工业国家，都很难避免这个过程。当然，在这个历史过程中，还要加上它们对殖民地和被侵略国大量财富掠夺所进行的积累。
中国现代工业化的最初发展，是在长期战争的烂摊子上开始的，一无技术，二无资金，三无管理水平，又没有外来积累，不靠这三个比较优势又能靠什么呢？改革开放后，中国工业化逐步起飞，技术、资金和管理这三个要素仍然非常短缺，还是不能离开这三个比较优势。
对中国发展而言，劳动力的大量低价供给即农民工的大量低价供给，是最为重要的发展条件。中国许多产品的竞争力至今在世界上罕见对手，最重要的就是劳动力成本优势无人能比。但是，现在全世界都在议论中国这个优势还能撑多久。用经济学的语言讲，就是中国的“路易斯拐点”是否快要到来。路易斯曾经是20世纪60年代诺贝尔经济学奖的获得者，他关于“路易斯拐点”的分析非常有名。
所谓“路易斯拐点”，是美国著名经济学家路易斯在研究拉美国家发展中的一种现象。路易斯在他的研究案例中发现，许多落后贫困国家在工业化发展初期，由于存在城乡比较收入差异，农村劳动力源源不断进入城市工业领域寻找工作，人数规模很大且工资低微，为工业化提供了很低的人工成本，产品出口颇具竞争优势。但随着时间推移，农村输出劳动力总量减少，到某一时点就会出现大量递减，由此带来的一切竞争优势和发展优势消失。这个时候如果没有其他方面的优势替代，这个国家工业化过程就会衰退。这就是“路易斯拐点”。
中国是否已经到了“路易斯拐点”呢？虽然这是一个国内有很多争议的问题，但已经出现的许多信息值得认真研究。2007年，第一个最重要的数据信息就是国务院发展研究中心的调研报告，该报告提出，到2006年底，全国70%以上的农村家庭已经没有青壮年劳动力可持续供给了。当时引起不小反响。我看到这个报告后不完全相信。我查了一下第二次全国农业普查主要的数据，发现全国农民工数量减少的农民年龄组在增加，且幅度较大。2004年就出现20岁的农民工越来越少，2006年减少的年龄组扩大到30岁，2010年是35～40岁。
我个人的观点是，中国还没有到“路易斯拐点”，但距离这个拐点越来越近。中国经济的一个突出特点是东西南北的区域差距很大。以郭台铭先生举办大规模“代工厂”为例，在深圳继续大量招工已经非常困难，大幅度提升工资又会丧失竞争优势，于是开始向河南和重庆两地大规模转移，成功开办了两个各有40多万职工规模的巨型“代工厂”。河南和重庆是中、西部的代表地区，能招到这么多人——主要是农民工，说明中、西部地区仍然有农民工的供给潜力，但据说招工过程也颇费周折，一是依靠政府行政动员力量；二是工资远不是廉价了，同深圳办厂时期大不相同。这也告诉我们，“路易斯拐点”虽然不是明日之事，但也绝不是遥远之事。中国依赖人工成本优势打天下的状况不可能长久持续下去。
这里我还要讲一个重要的观点，以加工贸易为特征的“中国制造”的出口竞争优势，会不会很快消失？我的回答是，不会！东南亚一些后起发展中国家，正在以劳动力便宜的武器试图全面取代中国的出口优势。这是一个值得注意的现象，但10～15年之内还不要紧。因为“中国制造”能在全球横行，几乎打遍天下无敌手，有两个法宝：一个是劳动力便宜；另有一个是产业集群——某一行业的几乎全部生产经销环节都集中在一个地区。配置一个产品部件，可以骑自行车甚至步行就可以买到。东南亚一些后起发展中国家做到劳动力便宜容易，做好产业集群就比较困难了。当然，讲这个优势绝不等于我们可以在低端产业链的现状上高枕无忧。
支撑中国工业化快速发展的第二个比较优势——资源环境大量低偿耗费，优势递减的趋势就更加明显。根据各方面预测，目前我国45种最重要的战略性矿产资源中，在2010年可保证需求的只剩23种；到2020年将仅剩6种，保持必要增长所需矿产资源必须依靠大量外汇购买。这个信息几年前还是相当保密的，现在国家发改委已正式用了这个材料。
再讲中国的石油资源状况。2004～2009年，全国动员1
700多名科技工作者，历经5年，花费1.1亿元资金，对全国150多个盆地进行摸底考察。数据显示，中国石油远景资源1
086亿吨，由于技术和成本制约可开采约140亿～150亿吨。减去建国以来已开采的50亿吨，还有余额100亿吨。按照国家统计局2009年的数据，国内原油消费3.881
1亿吨，按此计算可供用25年。如果这个材料真实的话，它就告诉我们一个很残酷的事实，中国的石油资源是很有限的。
关于支撑中国工业化快速发展的第三个比较优势——土地资源大量低费提供，我认为更是一个需要认真研究的事情。中国的工业化和城市化发展这么快，究竟靠什么积累资金？现在终于水落石出，主要靠土地收入，即土地出让金，有人称为土地财政。仅2010年，国有土地出让金就为2.911
0万亿元，占当年国家财政收入8.308
0万亿元的35.03%。据有关研究机构估算，改革开放以来城市化发展费用的2∕3以上，是来源于土地出让金。
我们进一步分析一下，这种巨额的土地出让金又是从哪里来的呢？简单讲，来自农民和政府的一种交换活动，即农民土地使用权和政府征地公用权的交换。但是，如果按照市场经济的商品等价交换原则，这种交换不可能产生如此巨额的资金收益。那么问题就很简单，这个巨额的资金收益，只能来自农民土地使用权和政府征地公用权的不等价交换。
我要告诉诸位，任何国家工业化的发展历史，都不是田园诗和温柔的交响乐，都不是平静美满的过程，恰恰相反，这个过程常常充满了牺牲、痛苦和眼泪。同西方国家工业化、城市化的那种苦难历史过程相比，我们的情况要好得多。但是，也应该实事求是地看到，在此历史过程中付出最多牺牲、最多痛苦和最多眼泪的，是中国的农民。我们决不能忘掉这一点。
既然支撑中国工业化快速发展的三个比较优势已经发生重要变化，有的逐步递减，有的明显递减，那么出路何在？出路就是要从粗放式的工业化发展体系转向现代产业体系。这是历史发展提出的任务。
关于什么是现代产业体系，有两种解释办法：一种是学理解释，即包括现代产业组织、现代产业结构、现代产业技术、现代产业管理，等等，这也是教科书式的解释；另一种是从产业特征角度的解释，这种解释可以把现代产业体系最好地区别于传统的工业化发展方式。我的概括有五条：效率主导产值、持续创新能力、资源环境平衡、产业系统协调和充分容纳就业。
如果逐条加以比较就会发现，每一条都同粗放式工业化发展体系有根本性的差别。以第一条为例，现代产业体系也有产值增长，但主要不是依靠大量资本、物力和人力资源的投入，而是主要依靠科技和管理的效率水平不断提高。又如充分容纳就业也很重要，现代产业体系不能理解为就是高科技的产业体系。任何产业体系要生存必须能够充分容纳就业。美国的产业体系就有很大问题，现在美国人自己在检讨产业空心化，比我们讲得还要尖锐。谁都不能把国家的产业结构变成只有少数人掌控、少数人享受的产业。不管是多么尖端的产业，这样搞都会完蛋。美国有两个产业最厉害，一个是华尔街为代表的金融产业，一个是硅谷为代表的高科技产业，但大多数美国人的就业、吃饭靠它不行，还要有其他能够充分容纳就业的产业发展。
3.“十二五”规划对发展现代产业体系的政策思路
怎么发展现代产业体系，“十二五”规划提出了三个最重要的政策思路：第一是加快改造提升制造业；第二是发展战略性新兴产业；第三是加快发展现代服务业。
（1）发展现代产业体系和加快改造提升制造业
实际上，直到2009年，美国还是全世界制造业产值最高的国家。根据2010年美国产业研究机构的分析，在金融危机后，中国制造业的全球份额超过美国，接近20%，中、美差距为1～1.5个百分点。也就是说，中国已成为名副其实的世界工厂。然而，对这种情况我们一定要有清醒的头脑。
这里有两个重要问题需要研究：
第一是制造业产品的盈利空间。过去我们说，中国大多数制造业出口产品都是低端产业链的低端产品，经常讲存在问题有多么大。但是，只要有大量利润可赚，这些低端产业链的低端产品和企业，也并非没有生存、发展下去的理由。然而，现在随着前面所讲三个比较优势的明显递减，成本大幅上升，产品盈利空间不断缩小，国内许多低端产业链的低端产品和企业生存发展环境的压力越来越大。以珠三角企业承接世界杯产品为例，2002年世界杯产品的利润为30%，很高，2006年世界杯产品的利润下降为10%，2010年则下降为5%，基本无钱可赚，属于保本订单。只有在盈利大幅递减的压力下，企业才会起来变革、创新。
第二是所谓后发优势，即后发展起来的国家和企业，可以直接利用发达国家和企业的先进技术，在节省大量研发成本基础上快速发展。对此我始终持怀疑态度。根据我的研究，在产业链最高层次的研发层次中，实际还要分为三个主要技术层级，即尖端型技术、核心型技术和推广型技术。这三个技术层级不断进行发展转换，例如去年是尖端技术和核心技术，今年就可能成为推广型技术，因为新的尖端技术和核心技术又创造出来了。后发展国家和企业要真正买到人家的尖端技术和核心技术，是非常困难的，买到的只能是大量推广型技术。这就是为什么我们国家每年用大量外汇购买国外先进技术，但总是年年购买年年落后的原因。这里的一个案例是电视机。中国的电视机生产能力全球第一，但发展主要靠规模扩张和价格竞争，核心技术的创新及其换代主要在日本、韩国手里，我们主要靠降价销售，如此发展模式能否长期可持续是非常令人担忧的。
我们很多产品在全球物流体系中的地位也很低，既进不了全球批发体系，更无法进入零售体系，只能成为生产者，拿到的往往是水平最低的生产利润。例如一个芭比娃娃，在美国平均售价100美元，沃尔玛公司给国内企业的订单只有8～10美元，这么低的盈利空间，为什么？就是因为你赚不到其他环节的钱，只能拿别人给你生产定价的那点钱。
怎样加快改造提升制造业？根据我国的实际情况和国家经验，我认为基本思路有四条：第一，向装备制造业发展。这是无论如何绕不过去的事情。我们在加工组装领域搞了三十多年，积累了相当的基础，现在应该是考虑整体向装备制造业发展升级的时候了。第二，开发重点核心技术。我们不可能全部铺开搞创新，只能选择最适合我们现在需要和中长期战略需要的技术进行开发。这里需要研究的问题也很多。每年国家投入的科研经费并不少，但产出成绩不理想。纵观国际经验，真正的科技创新是怎么搞起来的？如果一个企业坐拥丰厚的利润，它还有什么冲动搞科技创新呢？第三，积极创造自主品牌。这一条的重要性并不亚于开发重点核心技术。现在标有中国制造的大量产品如成衣、鞋子等，本身并没有多少技术含量，但重要的是需要开拓品牌。有人计算，如果现有中国制造的产品能有13具有独立品牌，不需增加产量，产值就可以翻一番。第四是积极延长和扩展产业链。这个我不多讲。
（2）发展现代产业体系和发展战略性新型产业
所谓战略性新型产业，是指那些对国家长期发展起重要作用的产业，体现了一个国家长期发展的战略眼光。现在，全球经济处在一个创新发展的重要时期，IT产业带动的创新浪潮已经过去，新的产业带动创新浪潮会是什么？全世界都在思考、筹划。美国和欧盟都提出了要大力发展的战略性新型产业菜单。中国如何应对？就是“十二五”规划提出的七大产业，即：①节能环保；②新一代信息技术；③生物技术；④高端装备制造；⑤新能源；⑥新材料；⑦新能源汽车。就我个人的感觉，感到这个发展战略性新型产业的菜单还是宽了一点。一个五年规划是否能把这七大产业都搞出模样来，恐怕很难很难，可能要几个五年规划才能真正见成效。因此，需要进一步确定每一项的五年发展重点。
（3）发展现代产业体系和加快发展现代服务业
把服务业大发展作为结构优化的战略重点，在国家五年规划中还是第一次。这是有很强的针对性的。
我们国家的三个产业结构有很多不太好解释的奇怪现象。2000～2009年，第一产业的发展是好理解的，产值比重逐步下降到11%，第二产业相对稳定在47%～50%左右，这也比较好理解，因为我们还在工业化中期加速发展时期，第二产业比重不会太低。最不好理解的就是第三产业，近十年以来不但没有明显提升，始终在40%左右，有些年份还稳中有降。这里既有发展的原因，也有体制的原因，还有政府管理与政策方面的问题。
“十二五”规划提出了加快发展现代服务业的五大对策：①建立公平、规范透明的市场准入标准；②探索适合新型服务业发展的管理办法；③营造有利于行业发展的政策和体制环境；④拓展服务业新领域新业态培育新热点；⑤推动特大城市形成服务业为主的结构。我个人认为，可能最重要的是要营造有利于行业发展的政策和体制环境这一条，而这一条是针对政府的管理体制和管理方式而讲的。服务业除了高端服务业之外，大量是中低端的服务业，比较分散甚至是比较粗放，是最难管的。现在经常出现的情况是，一放就乱，一乱就收，一收就引起公众责难，至今也没有走出这个循环。究竟怎么搞好？需要在“十二五”规划的指导下，在实践中认真探索。
三、关于实施主体功能区战略
主体功能区既是一种新的区域发展战略，又是国家中长期的整体发展战略。主体功能区是“十一五”时期就开始提出和进行部署的，“十二五”时期要全面展开实施。
我个人认为，实施主体功能区战略是涉及中国50～100年国家经济社会发展的大战略，具有非常重要、深远的意义。现在还没有引起各方面的足够重视。
主体功能区，是按照国土资源环境特征而划分的四类不同主体功能的区域：①优化开发区。即以增长方式转变为重点的区域，主要指那些改革开放以来增长速度最快，同时资源环境承载能力又出现递减情况的区域。②重点开发区。简单地讲，就是那些资源环境承载能力较强，比较适合进行重点开发项目投入的区域。③限制开发区。这是关系国家生态环境全局的地区，其主体功能不是经济开发，而是涵养生态环境。④禁止开发区。这是国家法定的生态环境保护区域，这个地方不能搞工业化，不能投入经济开发项目，否则就是违法。
为什么在中国改革开放和经济持续高速增长三十多年后，提出实施主体功能区战略呢？我认为有以下两个大的背景。
1.主体功能区：第一个大背景是中国工业化的区域梯度延伸
什么是中国工业化的区域梯度延伸？也可以用中国改革开放后的工业化两次波加以说明。中国改革开放后的工业化第一次波，其区域重心在东部沿海地区。外国人为什么选择把钱投在珠三角和长三角，而不是在西部，也不是河南、安徽、陕西、湖北、湖南这些地区，道理非常简单，在经济学上就叫市场运力比较收益和比较成本。这个区域靠近海外市场，靠近国际交通枢纽。30年过去了，现在工业化第一次波的收益在递减，人力、资源、土地和环境的成本大量增加。于是，这个区域的产业、企业、资本和投资项目开始大规模向新的区域转移，逐步形成中国改革开放后的工业化第二次波。这个过程，在五年前和更早的时间，我在课题调研中已经发现了。
在改革开放后工业化第一次波中形成的产业、企业、资本和投资项目，可能向哪里大量转移呢？一般认为是中部地区，我的考察可能是多区域选择。中部的确是非常重要的区域选项，例如安徽皖江产业转移综合开发区，但不是唯一选项，很多西部地区可能成为好的选择区域。工业化第二次波的区域承接，现在看来是一种竞争性承接，不但有市场运力比较的竞争，还有综合基础设施环境的竞争，也有市场体制、政府管理和交易成本方面的竞争，最终花落谁家，现在还很难见分晓。
2.主体功能区：第二个大背景是中国工业化组织方式的演进
这是我的一个研究成果。
在计划经济体制下，我们实行中央集权的工业化组织方式。由中央政府统一制定发展规划、统一构建产业体系、统一综合配置资源、统一经营管理规范，甚至要由中央政府统一规定区域的主要发展任务。例如，山西省重点搞煤，河南省以大规模生产粮食为主，内蒙要供应全国的牛羊肉，上海要负责生产满足全国的日用化工产品，等等。
改革开放后，情况发生了很大变化。这个中央集权的工业化组织方式，转变为由各级地方政府为主的工业化组织方式。各级地方政府根据地区资源禀赋特点，充分发挥地方比较经济优势，选择最有效和最有利的发展路径，实施工业化组织。这就形成了一个全国性的“行政区域工业化体系”，即分层级的行政区域工业化体系。
千万不要小看这个各级地方政府为主的工业化组织方式和行政区域工业化体系。根据我的认识，改革开放后经济发展速度这么快，发展动力如此强大，跟这个行政区域工业化体系有很大关系，成为经济推动力非常强大的地方政府发动机。各级政府为什么有这么大的经济发展积极性，就在于它有自己相对独立的发展利益、发展权力、发展条件、发展定位。
这种以各级地方政府为主的工业化组织方式，以及所形成的行政区域工业化体系，对三十多年来推动经济持续高速增长功不可没，其历史贡献是需要充分肯定的。但与此同时，这种以各级地方政府为主的工业化组织方式和行政区域工业化体系，它的发展局限性也逐步明显的表现出来。
（1）区域发展优势的地域局限性
这种局限性表现在两个方面：一是资源优势的地域局限性。例如，山西是产煤大省，煤资源虽然非常丰富，但煤炭生产具有单一性，对空气和地下水系污染严重，一些传统产煤地区还面临资源枯竭的风险，解决这些问题，完全靠山西省自己解决可能不行。二是联合发展的局限性。目前的行政区域工业化体系是以行政区域为边界的，随着发展水平的进步，要想搞跨越行政边界的联合开发，或者进行优势互补的合作发展，肯定是单一行政区域不能完成的。例如，武陵山区有中国得天独厚的原始生态旅游资源，如果进行整体系统开发，一定会有巨大发展潜力，但这种整体系统开发涉及湖北、湖南等省，自己单干肯定不行。
（2）区域发展优势和国土生态环境的矛盾
我在研究中发现，改革开放后以各级地方政府为主的工业化组织方式，是一种区域发展资源配置的行政体系，这种行政体系同国土资源生态环境的自然体系之间，是有很大矛盾的。这种矛盾虽然受到国家和中央政府力量的调节，但内在矛盾冲突依然很大。
（3）区域的发展缺乏国家的战略整合
先看两个案例。
案例一：长江水装不满三峡水库。根据一项课题研究，三峡水库建成后每12年中只有不足一半年份可在10月基本储满。长江上游地区层层拦江筑坝，其水库总库容将达到河川流经量的61%，金沙江流域规划水库总库容将达到河川流经量83%。国际公认标准40%的水资源开发利用警戒线早已超过。
案例二：具有极大风险的中国石化布局。2006年，中国化工石化项目环境风险排擦查的结果显示，总投资约1万多亿的7
555个化工建设项目，81%分设在江河水域和人口密集区，重化工业沿江沿河布置已成为一种范式。在全国2.1万家石化企业中，位于长江、黄河沿岸的有1.3万多家。
以上两个案例都有一个共同特征，就是从区域发展角度出发，各地区自己拦水筑坝和沿江设厂并没有什么不合理，但从国家宏观战略角度看，就是非常不合理的事情了。然而，又有谁来进行这两者的有效协调呢？很显然，长期以来缺乏有效的宏观协调和战略整合。
以各级地方政府为主的工业化组织方式和行政区域工业化体系，一个最大优点是区域的积极性、能动性、创造性可以发挥到极致，而一个最显著缺陷则是相对封闭性和自成体系。现在国内各省产业发展结构的趋同性很高，一直在95%左右。国内城市的发展目标、发展模式也基本相像，2010年8月的一份调研报告显示，全国有655个城市正在计划“走向世界”；200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”，约占90%。
长时间以来，中央政府一直把抑制重复建设作为一项重要的宏观政策，然而要知道，重复建设的总根子不在企业而在各级政府，说到底在我们这个发展体制，就是以各级地方政府为主的工业化组织方式和行政区域工业化体系。
突破行政区域的发展局限。以上行政区域工业化体系的缺陷和毛病，中央政府已经逐步发觉并不断设法加以弥补，近年来，中央政府已提出比较清晰、完整的战略对策思路。
第一个思路是发展“经济区”战略，即打破行政区域的行政边界，按照地缘分布的共同资源特征及其整体发展的可能性，设立各种各类经济区。例如，北部湾经济开发区、中原经济区，等等。
我估计在“十二五”结束后，国内将出现两个区域结构体系：一个是行政区域结构体系，即32个省、自治区、直辖市；一个是经济区域结构体系，大约有十几个左右的经济区。这两个结构体系如何进行宏观协调，那时还会成为一个新的重要课题。
第二个思路就是提出主体功能区战略，即按照中国的国土资源环境特征，划分四类不同主体功能的区域。这里我补充讲一下，主体功能区战略是国家宏观发展战略，但同时，它又有发展方法论方面的重要意义，就是梯度开发、全面设计、长远谋划、留有余地。例如，广东省从国家宏观角度看，其主体功能肯定是优化开发而不是重点开发区，但是，从广东内部看，难道不能同样按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发这四个开发类项进行发展筹划吗？
在这里，我想进一步把提出主体功能区战略的意义再深化一下。
为什么呢？因为正如中国的区域经济发展和行政区域工业化体系在搞了三十多年后，发现所积累的许多问题和矛盾非一省一地可以局部谋划解决，非得需要有国家的大战略眼光，进行大的战略思维和大的战略规划，才能得到较好解决。那么，改革开放和经济高速增长三十多年后，是不是只有区域发展这个领域才需要这样做呢？显然不是。我们宏观搜索一下，就会发现还有许多问题，非一省一地可以局部谋划解决的，需要有国家的大战略眼光，必须进行大战略思维和大战略规划。
这样的题目很多，以下讲两个供研究参考。
第一个题目：中国的人口红利和白发浪潮。中国利用人口结构年轻化得到更多发展收益，即人口红利的时间还有多久？中国的老龄化即白发浪潮的到来还有几年？这里的确切时间表属于更加深入的学术研究，不是我今天要讲的内容。我要提出的问题是，中国的人口红利和白发浪潮无论如何已经离中国不远了，我们真的在认真做准备吗？我们真的有应对之策吗？我们真的在做战略性筹划吗？
要知道，一旦中国的人口红利期完全结束，白发浪潮开始，经济社会的发展就是另一种样子了。首先是创造财富的人大大减少，国家供养的人群规模大大增加，从而经济社会发展的成本大大增加。那时，中国的增长水平会是多少？国家的财政收支应是什么规模？在2010年，我们的养老保险账户上还有1.5万亿元的缺口，如果未来需要养老保险的人口翻了几番，缺口会有多大呢？老龄化肯定将放慢经济增长的速度，如果那时我们还没有完全完成工业化任务，城乡差别、地区差别和社会贫富差别仍然很大，那么，一个增长慢下来的中国将是什么样子呢？
第二个题目：中国的航空母舰应到哪里巡航？
我首先声明，我不是军事学家，对军事学没有研究，但我仍然认为这个问题非常不好回答。因为任何国家建造航空母舰，都不仅仅是为了保卫海防，或为了打胜几个战役，航空母舰从来都是执行国家战略任务的。一个国家的战略，往往是军事战略、经济战略、政治战略、外交战略、国土安全战略任务的融合。由此，航空母舰“瓦良格”号的巡航线路和地点，就是一个具有很高水准的战略思维问题了。我仅从经济战略角度提出几个选项。选项A，“瓦良格”应该到印度洋和海湾地区，因为这涉及中国石油输入的国际战略通道。我国是全球石油输入大国，现在国外输入已占全部石油消费的55%左右，不到10年就可能达到70%以上甚至更多，中国的航空母舰“瓦良格”应该在这个战略通道上保持威慑力量。选项B，“瓦良格”应该到东海、南海及其临近太平洋地区，因为这既涉及我国领海安全，也涉及海上石油资源的战略争夺。特别是后者，一些周边国家一边同中国争主权，一边招揽西方大国参与海洋石油开发，我们则没有多少作为，这是很窝囊的事。由此，如果有了航空母舰的巡航，情况就会大为改观。
四、关于积极稳妥推进城镇化
改革开放三十多年，中国城镇化发展迅速，取得了很大的成绩。根据统计数据，1978～2009年城镇化率从17.92%发展到47.1%，增长了29.98%，年均增长0.97%左右。1996～2006年，年均增为1.28%。有人说，中国三十多年的城市化走了西方国家一百多年的路。当然，对这样的评价要全面认识。
现在，中国的城镇化水平接近50%，未来还有很大的发展空间，城镇化将仍是推动中国持续稳定发展的最重要杠杆之一。我们有必要认真总结和思考一下，三十多年中国城镇化的发展，有哪些成功的经验？有哪些需要反思的问题？未来中国城镇化的路子怎样才能走得更好一些？
关于成功的经验，我不说了，媒体已经讲了很多。反思的问题特别需要好好研究一下，因为其中一些重要问题涉及中国未来城镇化发展的道路应该怎样走。从反思的视角看，第一是城乡协调发展的问题；第二是城市化或城镇化发展本身存在的问题。
第一方面的问题，我想做一个比喻。中国有两个大小不一的经济圈，城市经济圈和农村经济圈。改革开放以来，这两个经济圈各自都在发展，但速度大不相同，城市经济圈扩张极快，农村经济圈则相对较慢。这是因为，两个经济圈之间有一种不平衡的循环关系，农村经济圈向城市圈提供大量廉价的劳动力和土地，城市经济圈也向农村经济圈提供信贷资金和其他市场资源，但提供总量比较有限，因此，这个循环很不对等。现在，要解决城乡经济圈循环不对等的问题，一个重要思路就是要反哺——城市向农村反哺，工业向农业反哺。通过反哺，让两个经济圈的发展逐步走向协调、平衡。这个问题不是我今天要讲的重点。
1.城市化或城镇化发展本身存在的问题
需要研究的第二个问题，就是城市化或城镇化发展本身存在的问题，这是我要讲的重点。
反观改革开放三十多年来我们城市化走过的道路，一个主要特征，就是重点发展大城市，这已经形成了一个模式。重点发展的含义是：大项目开发投入的重点，城市建设的重点，还有优质公共产品投入的重点，如公共教育、公共医疗卫生、公共文化等。这种大城市发展模式的结果是，若干个亿的新增人口主要涌向这些大城市，使这些大城市出现了人口暴增、面积暴涨，规模极其迅速膨胀的状况。这些大城市既包括北京、上海等超大城市，也包括省会城市和大连、深圳等沿海一线城市。
这种重点发展大城市的模式，我认为至少有三个比较明显的问题值得研究。
（1）城市扩张和资源承载力的被动调节
城市发展同其资源承载能力之间是有着客观的制约关系的。任何城市的发展、扩张，都要受到水、电、路和清洁空气等资源要素的制约，因此，一个城市的合理发展不能主观随意地突破这种客观制约，而应在逐步改善这些客观制约条件的基础上逐步发展扩张。现在，我们的情况恰恰相反，都是先有一个政府搞出来的城市发展规模，例如未来10年和20年要搞到什么人口规模、面积规模，然后划地扩张，之后才是资源体系的配套。结果，城市的发展最终进入非良性循环。
例如大城市的供水短缺，成为一个非常普遍也非常棘手的城市发展难题。全国有80%～85%以上的城市缺水和严重缺水。以北京为例，北京最大发展风险就是水危机。北京的十三陵水库储水量761万立方，不到库容8
100万立方的110；官厅水库蓄水1.29亿立方，是库容量的3%；密云水库蓄水9.54亿立方，为库容量的20%。目前北京年用水量35亿立方，每年开采地下水20多亿立方，其中10亿立方为超采。即使未来南水北调引入10亿立方，也仅能弥补地下水过分开采，远远不能满足正常供给。
大家想想，如果北京这种情况再继续发展扩大下去，最终还有能力承担起它的现有职能吗？如果有一天实在撑不下去了，又怎么办呢？这绝不是耸人听闻。未雨绸缪，也许现在筹划解决这些事还来得及。
又如，现在国内城市普遍空气污染严重，减少排放当然很重要，但不能解决根本问题。诸位想过没有，一个城市的清洁空气总量也是有限的，如果大大超过这个使用限度，供求矛盾还是从根本上解决不了。
（2）城乡人口的融合难题：城乡差别的内化
这主要是大城市的问题。规模庞大的农村打工人口包括其家庭子女，绝大部分没有融入城市市民的主流群体，带来一系列复杂的经济社会问题。2009年，我国城镇化率约为47%，但城镇人口占总人口比例只有约33%，这意味着有13.6%即1.28亿人没有真正城镇化。根据中央农村工作小组的分析，目前统计大约6亿人口中至少有2亿人没有享受城市市民的权利。
我把这种现象称为“城乡差别的内化”。中国走向现代化的关键是减小城乡差别。随着城市化的迅速发展，城市规模、城市人口、城市产值大大增加，农村规模、农村人口和农村产值相对减少，这是减少城乡差别的进步。但是，这种进步在很大程度上只是形式上的进步，只是把城乡差别从地域差别变为人群差别，没有真正清除城乡差别。
（3）城市发展同化趋势
这里有一个材料很能说明问题。2010年8月，国内一家著名研究机构的调研报告显示，全国有655个城市正在计划“走向世界”，在200多个地级市中，有183个正在全面规划建设“国际大都市”，约占全部地级市的90%。这个调研报告还有一个文献材料做附录：全球被公认的国际大都市不超过20个。搞城市现代化本身并没有错，但城市现代化决不能以扫除自己的历史文化特点为代价。
我以纯粹经济学的视角预言，我们将来会为此付出极其巨大的代价。请大家算一笔账，对现在国内大城市的绝大部分建筑来讲，包括商住楼和居民住宅，使用周期50～70年，甚至更短。这样的建筑大同小异，盖起来很快，城市化发展非常迅速。但是，在50～70年后就要大面积推倒重来，城市出现新的大规模建设期，而那时的城市建设成本会高到什么样子，令人无法想象。
2.中国城市化发展的两大思路争论
我们从来就存在着城市化发展的两大不同思路。简单地讲是这样：第一，以大城市、大城市群和大城市带为中心；第二，大中小城市均衡发展，以中小城市发展为中心。请注意，这里的关键点是何者为中心，何者为重点，而不是大、中、小城市发展的相互否定。第一种思路正是我们现在做的事情，第二种思路以费孝通教授为代表，早就提出并论证过，但接受者和认同者不多。现在需要重新认识。
第一种思路的一个最重要论点，在我国人多地少的情况下，只有重点发展大城市、大城市群和大城市带，才能最好地集约使用土地，同时最有利于农村富余人口的城市就业转移。根据我的观察研究，这个论断并没有被实际情况验证过。
我是从第一产业的就业水平变化进行观察的。20世纪70年代，第一产业占全部就业的70.5%，成为社会就业的绝对优势，也是我国工业化水平低的一个重要指标。1980年、1985年、1990年、1995年和2000年，第一产业就业比例逐步下降为68.7%、62.4%、60.1%、52.2%和50%。但在90年代中后期下降到50%时，这个就业比例基本稳定了。而这个时期，是我国城市化发展进入快车道时期。这就说明，大城市和大城市群的快速扩张，并没有同时带来最好的集约使用土地，最有利于农村富余人口的城市就业转移。再进一步讲，就是大城市发展扩张占用了大量耕地，但却没有带来农民城乡转换就业的对等增长，两者的增长差距很大。
3.中国未来的城镇化道路应该怎么走
“十二五”规划提出了非常明确的方针对策。其中，我认为有三个最重要的战略性方针对策：①注意防止特大城市面积过度扩张；②大城市为依托、中小城市为重点，大中小城市和小城镇协调发展；③中小城市和小城镇放宽人口落户。
（1）“十二五”规划提出注意防止特大城市面积过度扩张
这是有很强针对性的。我认为，就是针对前面所讲的那些大城市，北京、上海和许多省会大城市都不例外，它们的面积过度扩张，加上人口过度扩张。这里讲的度在哪里？就是城市资源要素体系的承受力。我这里是讲城市资源要素体系，是体系而不是哪一个单项资源。如果城市面积和城市人口超过或大大超过这个资源要素体系的承受力，最终要付出沉重代价。这种代价，我们这代人可能要付出一点儿，例如忍受城市缺水，但可能更大的代价还要我们后代人偿付。
现在，各地政府都希望在新一轮发展中大显身手，特别是都在积极筹划推动城市大发展，把小城市做成中等城市，把中等城市做成大城市，把大城市做成特大城市，把特大城市做成国际大都市。有很多地方政府还根本不甘心这样的梯度发展，想一下子把小城市和中等城市一步到位发展成为国际大都市。这样的雄心壮志固然令人可敬，但希望大家再冷静思考一下，千万不能从立一时之名、决一时之策出发，要从百年发展角度进行全面研究，要有立百年之基的战略思考。
（2）“十二五”规划提出大城市为依托、中小城市为重点，大中小城市和小城镇协调发展
这里有三个关键词：依托、重点、协调，既有对大、中、小城市和小城镇相互关系的定位，又有对三者发展重点的定位。我认为，“十二五”规划非常明确，未来发展的重点不是大城市，而是中小城市，这是问题核心之处。
有人说，中国三十多年重点发展大城市是发展的客观选择，符合市场规律。我认为不对，至少不完全对。现代城市的发展和大量聚集人口，无非靠两个东西，一个是城市建设的投入，一个是公共产品的投入。在中国，正是由于政府的强力决策权，才能集中在大城市进行大规模的投入建设，把最优质的公共产品——最好的小学、中学、大学，以及最好的医院、公园放在大城市，从而把全国大量人口吸引聚集起来。如果没有政府这个看得见的强势之手，三十多年的中国城市化发展未必是现在这个样子。不信试一试，只要国家把北大、清华等一批名校迁到外地，北京的发展立马就要变个样子。
把中小城市作为今后中国城市化发展的重点，我认为是非常明智的选择。到中国东部比较发达的地区走一走就会发现，很多地方的城乡差别已经比较模糊了，农村生活水平不低于城市，但农民建房大量占地，子孙后代再发展扩张下去实在令人堪忧——而今天的东部可能就是明天中国其他地区发展的样子。出路何在？如果实行聚村而进入大城市，由于耕地和居家距离等问题显然不行，如果能够逐步聚村为镇，同时中小城市和现有小城镇又能积极吸收和聚集周边村庄居民，把大量分散又大量占地的村庄，改造成为具有鲜明地域特色的中小城市和小城镇，我认为是一个合理的发展方向。
（3）“十二五”规划提出，中小城市和小城镇放宽人口落户
这是解决当前城乡人口融合矛盾的一把钥匙。很长时间以来，理论界和政策研究领域一直在探讨农民工大户籍问题。普遍观点是认为，应当放宽现行的户籍管理制度，让大量农民工正式成为城市的市民。我也基本是这个观点，但后来在深入调研中发现，城乡人口融合矛盾很复杂，放开户籍管理并不是唯一管用的办法。还有一个更加困难的问题，就是大城市特别是北京、上海等超大城市的生活费用和生活成本。根据2008年的一项调研材料估算，北京市中等收入家庭抚养孩子的费用——婴儿和幼儿园、小学、中学、大学，约需50万元左右，如果算上筹划子女就业和住房的费用就更高。如此高昂的生活费用，是一般农民工家庭根本无力承受的。即使给他一个北京户籍，让其享受北京市民的基本福利待遇，仍然可以肯定地讲，农民工还是北京最穷的人。
怎么办？很多年前我们的研究就提出，中国数亿农民工大多数人的最终归宿，绝不是大城市，而是中小城市和小城镇。其中的道理非常简单，用经济学语言讲，就是收入水平和比较生活成本起决定作用。
我们在调研中发现，其实中国的农民很聪明，我们调研的一组河北农民工，他们长期在北京打工，但并没把家安在北京，而是在家乡的县城买了房子，准备以后年纪大了回去居住。这恐怕是一个趋势。“十二五”规划提出中小城市和小城镇放宽人口落户，作为户籍改革的先行领域，是很积极稳妥的。
五、关于改善民生和促进社会公平正义
更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义，在“十二五”规划的整体设计和整体结构中，占有非常重要的位置。
1.中国在民生改善和消除贫困方面取得了历史性进步
首先，为了更加客观、完整地分析认识问题，我们应该看到，改革开放三十多年来，中国在民生改善和消除贫困方面取得了历史性巨大进步。1990～2009年，中国GDP年均增长约为9.38%；城镇居民收入年均增长12.6%；居民储蓄余额年均增长约为25.8%。1978年的中国农村贫困人口为2.5亿人，2007年降为1
479万人，贫困率从30.7%下降到1.6%。比较一下，俄罗斯重新立国后特别是普京上台以后，社会贫困水平大有改观，但现在仍然公开承认还有15%左右需要救济的贫困人口，在叶利钦执政时期曾高达30%多。
再以国际通行的恩格尔分析为例。根据联合国粮农组织标准：恩格尔系数59%以上为贫困，50%～59%为小康，30%～40%为中等富裕，30%以下为富裕。1978年，中国城乡居民家庭恩格尔系数分别是57.5%和67.7%，1994年和2000年，城乡分别下降为50%和49.1%，2009年分别为36.5%和41%。整体分析说明，中国城市家庭为中等富裕，农村家庭在小康和中等富裕的边上。
但与此同时，在中国经济持续快速增长、物质财富与金融财富大量急剧增加的同时，在社会收入分配方面表现出来的问题和矛盾也相当严重。
要弄清分配问题，必须先分清分配问题的两种不同类型，一是居民收入分配；一是国民收入分配。
2.中国居民收入分配方面的问题——贫富差别
考察中国的贫富差别，第一就必须讲城乡差别，这是最大的中国贫富差别。1986～2009年，有17年城市居民收入增长高于农村居民，有6年后者高于前者，有1年两者收入增长持平。改革开放后，农村人均收入水平是持续增长的，但由于城市居民收入增长更快，所以从三十多年的时间看，二者差距只在少数年份有所减少，大部分年份是扩大的，总体看也是扩大的。1978年城乡收入差距为2.57倍，2009年为3.33倍。
再看行业收入的差别，这是现在社会上诟病最大的贫富差别。1995年，中国行业就业者最高收入与最低收入之比为2.2∶1，2008年为4.4∶1，两者之间增长了一倍。
关于中国的贫富差别，我经常讲两句话：一是中国的穷人仍然很穷；二是中国的富人确实很富。
先讲第一句话——中国的穷人仍然很穷。以政府最新颁布的农村扶贫政策为例，2011年，中国颁布新的农村扶贫标准，从每年1
274元提升为2
100元，为日人民币5.83元（约为87美分）。此标准涉及1.3亿人，占农村人口比例13.6%。这已经是很大的进步，是目前力度最大的惠农政策之一。但不要忘记，这个扶贫标准仍然很低，根据联合国粮农署的贫困标准，每人每天收入1.25美元，我们还有相当差距。
再讲第二句话——中国的富人确实很富。世界银行2010年的全球财富报告显示：中国1%人口（约1
300万）的家庭掌握了41.4%的财富总量；美国最富裕5%的人掌握了财富总量的60%；集中度远低于中国。现在，中国的富人集团已经在国际上显示出了非常厉害的购买力，最昂贵、最奢侈的房子、汽车、游艇、古董、艺术品收藏、首饰，等等，统统横扫，不在话下。
为什么中国会出现如此悬殊的居民收入和财富的贫富差别呢？
这是一个很复杂的问题，也是一个很复杂的研究课题。我的基本认识是，至少需要从以下四个方面对产生贫富差别的原因进行认真分析考察。
第一，经济发展方面的原因。例如，城乡居民的收入差别，从根本上讲是城乡发展的差别造成的。但在这里，我又不同意把贫富差别简单地都归于发展问题，认为只要发展上去了，一切贫富差别的矛盾都会逐步得到解决。这是自然主义的观点，实际情况并非如此。美国经济够发达吧，为什么社会贫富差别还如此严重呢？根据我对经济史的研究，从来就没有通过发展就能自然解决的社会贫富差别问题，从每天工作8小时到确定最低工资，等等，都不是发展自然解决的。对任何一个现代国家来讲，解决贫富差别都有一个政府能动性和社会能动性的问题。
第二，政策改进方面的原因。在我国出现的很多贫富差别现象，同政策操作问题有很大关系。以个人所得税为例，2
000元起征点显然过低，不利于调节贫富差别，即使调整到3
000多元，我认为还偏低一些。再以宏观税制为例，据世界银行调查资料显示，一国宏观税负水平与该国人均GDP呈正相关，人均GDP260美元以下国家的最佳宏观税负为13%左右；人均GDP750美元左右为20%左右；人均GDP在2
000美元以上的中等收入国家为23%；人均GDP在10 000美元以上的高收入国家为30%。我国2009年人均GDP3
700美元，宏观税负30%左右，水平显然过高。同时，政府在公共福利性支出方面又较低，一般发达国家为60%～70%左右，一般发展中国家40%左右，我们在30%左右，2009年中央财政在社会保障、医疗卫生、教育支出水平分别为7.63%、2.7%、4.52%，加起来不到16%。
第三，制度变革方面的原因。在中国体制转轨时期，一个重要的现象，就是我们的经济生活中还有多种制度规则共生共存：既有市场竞争规则，也有行政权力控制规则，还存在垄断经营规则和强势集团优先规则。此外，当市场经济混乱无序的时候，无序本身就是规则。例如黑社会管理、少数人欺行霸市、地下生产假冒伪劣，等等，其实就是另一种规则。如果再说得彻底一点，就是这个体制转轨过程中，政府行政权力还在经济生活中——在资源配置和市场交易活动中，发挥重要作用，其结果就是权力和资本之间混合共生，出现各种各样的官商行为和官商机制。例如没有政府的背景，国内大房地产商是很难长期生存发展下去的。所以，不能把社会贫富差别推到市场经济身上，实际上恰恰相反，现在出现的大量贫富差别特别是一部分富裕阶层的产生，正是市场经济尚未充分发展和市场体制扭曲的结果。
第四，社会进步方面的原因。一个社会即使经济再发达、政府的政策再完善、市场经济制度再规范、法制社会再完备，还是会有贫富差别，特别是还会有穷人存在。这时候，体现社会进步的一个重要标志，就是社会对穷人是否有爱心，慈善是否成为一种社会风尚、成为一种文化传统，富人是否能让财富发挥承担社会义务的手段，而不全部永远归于私有，等等。
3.国民收入分配结构方面的问题
任何国家的国民收入都有三个主体，即政府、企业、居民。所谓国民收入分配结构，就是国家财富总量在这三者之间的分配比例。我们国家的国民收入结构如何，请先看三个材料。
第一个材料，2010年5月，全国总工会一项调研分析显示，我国居民劳动报酬占GDP的比重，在1983年达到56.5%的峰值后持续下降，2005年为36.7%，22年下降近20个百分点。1978～2005年，资本报酬占GDP的比重上升了20个百分点。
第二个材料，1998～2006年，国民收入中六个重要项目的年均增长，其中，中央政府财政收入增长18.8%、地方政府财政收入增长16.6%、城市单位劳动报酬增长9.9%、城市居民收入增长8.7%、农村居民收入增长4.6%、规模以上工业企业利润增长30.0%。
第三个材料，1996～2009年，城乡居民家庭纯收入和国家财政收入的增长状况，在这三条增长曲线的比较中，国家财政收入增长要比城市居民家庭和农村居民家庭的收入增长快得多，年均增长分别为18.77%、10.47%、8.96%。
以上三个典型材料充分显示出：在我们的国民收入结构或者说社会总财富分配结构中，政府财政收入增长速度最快，总量比例也可能最大。2009年底，中央财政收入3.591
5万亿人民币，中央所属企业资本和利润总额分别是22万亿元和0.965
5万亿元，国家外汇储备约合16.4万亿元，总计42.95万亿元——这应该是中央政府代表国家直接掌控的资本财富。同年，城乡居民储蓄26万亿元。尽管这些数据远不是国家财富和居民财富的全部，但至少可以清楚地告诉我们，二者可能不是一个等量级。至于规模以上工业企业的利润水平很高，这个情况很复杂，绝不能代表一般企业利润水平——除房地产等暴力行业外，其中很多都是垄断部门的国有大企业，例如能源和银行部门的国有大企业。
4.从强国富民战略向富民强国战略的转变
在我们的国民收入结构中，国家财政拿得比较多，城乡居民拿得比较少，对这种状况，普遍观点认为是宏观分配政策不合理的问题。我的认识不同。我认为，可能还有更加复杂、更加深层的动因和背景，这就是国家发展战略层面的选择。
实际上，任何国家（包括发达国家）的收入分配，都面临着一个政府拿得多一些还是老百姓拿得多一些的问题。如果把问题放到国家发展战略的层面讲，就是强国与富民两个东西的位置怎样摆放？谁更优先一些，是强国富民呢，还是富民强国。
在历史考察中可以发现，从计划经济时期到改革开放30年，尽管经济体制特征大不相同，但我们选择的都是强国富民战略。这里我要特别强调，从毛主席、周总理等老一代革命家开始，我们从来没有放弃过对民生的关注和富民目标的实现，只是在富民和强国两个战略目标的摆放上，把强国目标先放在前面。
在计划经济时期，强国富民战略集中体现为高增长、低收入状况。这并不是来自对苏联模式的简单模仿，更大程度的原因是内外部发展环境。当建国初期强敌环伺、战争威胁未消、工业化基础几乎为零的时候，如果不先集中资源把国家力量做大、做强、做硬，恐怕其他的事情就很难办。这种情况下，政府在“黄油和大炮孰先孰后”的选择时挑选后者，是可以理解的。只是这种发展背景下的强国战略，又被计划体制进一步强化了、扭曲了。
改革开放以后，强国富民战略集中体现为高增长、低福利的状况。这里既有计划经济体制的强大惯性发生作用，又有客观发展的背景。例如改革开放后工业化快速增长，但发展现代工业的国家基础设施体系很落后——能源开发不足，动不动拉闸限电；交通运输落后，没有高速公路系统，港口也落后，等等，都需要大规模聚集资本、聚集社会财富。由此，政府在国民收入中拿得多一点，投入这些国家大项目，也是可以理解的。
那么，现在这个强国富民战略是否应该继续下去呢？我的回答是否定的。这是因为，中国经济社会发展的大环境发生了根本变化。①我们已经完成了工业化积累和起飞阶段，进入工业化中后期的发展；②为现代工业化发展的国家基础设施布局基本完成；③国家财政和国家资本大量积累；④宏观增长结构失调，消费内需对增长的拉动明显不足；⑤社会公共福利欠账较多，成为影响稳定发展重要因素。
因此，我认为，从现在开始，从“十二五”规划开始，完全有理由也有条件从强国富民战略转向富民强国战略。当然，既然是战略转变，也一定是一个逐步转变、渐进转变的过程。
根据我个人的理解，“十二五”规划虽然在字面上没有讲什么战略转变，但实际上已显露出战略转变的内容。
在“十二五”规划中，有一个非常值得关注的提法，就是两个“同步”，即居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。过去说，初次分配讲效率，再分配讲公平，但是这次“十二五”规划讲两次分配都要讲公平问题。应该承认，长时间以来我们是没有做到这两个同步的。这两个“同步”是中央政府对全体老百姓的一个郑重承诺，而真正实现这个承诺，非常不容易。既然有了这两个同步的承诺，每个城乡居民都会用自己的家庭算账来验证你的承诺，如果最后结果同大多数居民家庭的算账有差距，那政府的公信力就要大大打一个折扣了。
“十二五”规划在更加关注民生福利的政策设计中，还有很多新的东西，例如提出全社会基本保障达到70%，社会医疗改革基本完成，养老保险逐步做到跨省接续，以及实现城乡救助的全覆盖，等等。特别是，“十二五”时期还有一项公共福利举措可能产生重大影响，就是建设3
600万套保障性住房。以五口之家计算，可解决约1.8亿中低收入家庭的住房，覆盖城镇总人口20%左右。安居工程安天下。我认为，如果这项重大政策举措顺利完成，对国内经济结构调整、房屋整体价格理顺、社会收入矛盾缓解等方面，都会产生重要影响。当然，做好这件事的难度很大，依我之见，主要问题是中央政府和地方政府的积极性大不一样，如果能理顺财税体制，让地方政府的发展利益不但不受损反而获益，问题可能就比较好办了。
5.富民强国的新理念、新思路
也许有人会说，政府在筹划发展时从来都是充分考虑民生问题的，强国富民和富民强国又何必那么较真呢？
如果做理论上的辨析，确实很难说清。但只要实际考察一下经济生活中发生的事例，就不难看到区别了。以民众最为诟病的医疗、教育和社会保障等问题为例，很显然是基本公共福利产品有效供给不足。这些事情久拖不决，一个主要矛盾是资金大量短缺，再讲下去，就是需要通过发展来逐步解决问题了。这样的解释，三十年前或十几年前或许还能说得通，现在则完全不能成立。前面已经讲了社会财富分配状况，政府应该是“不差钱”的，问题是怎样合理分配。
现在中央政府可以集中运作的资源规模（有形和无形的）相当可观。但这种运作实际上有一个既定模式——以基本建设为主体的国家大项目体系必须优先投入和保持增长，成为一种不可逆的刚性选择。社会民生项目的投入及增长也被列入重要位置，但在实际操作上，同国家大项目体系相比，绝对不是必须优先投入和刚性选择的东西。从某种意义上讲，只有在前者分割有剩余的情况下，才能筹划后者的发展空间。
从“十二五”开始，我们是否可以换一种思路，换一种倒过来的运作方式呢？首先，把经过合理确定的国民收入增长指标放在第一位，摆在GDP增长之前。对完成这个指标的相关项目体系进行优先投入，并进行配套政策安排。之后，再确定以基本建设为主体的国家大项目体系的投入及增长。国家经济结构和产业结构调整的大盘子，也相应按照这个秩序进行设计。例如，在“十二五”期间，可以把建立城乡基本社会保障体系和医疗卫生改革两件大事作为刚性发展目标，集中投入，按期完成，不再试点。同时，对中等收入阶层和企业特别是中小企业进行较大幅度减税，把国家对创新激励的主要财力支持放给民营企业，政府垄断经济部门进一步战略性收缩，积极扩大民营资本的市场竞争领域，以及其他有利富民的政策举措。
这样的做法，可能会出现一种有争议的现象，就是以基本建设为主体的国家大项目体系，其投入及增长水平会有所下降。但我认为，这种增长水平的适当下降是必要的，完全不影响国民经济发展水准在新形势下的提升。而这样做的好处，却可能成为增长方式和发展方式转变的真正枢纽。
其一，随着消费预期的稳定和居民收入大幅增长，社会消费规模必然迅速扩张。只有在市场消费力增长完全超过政府掌控的投资力增长的时候，消费者主权才能真正确立，市场经济的作用才能全面发挥。
其二，只有居民收入水平和社会消费能力上一个新台阶（无论叫什么倍增计划也好），国内市场加速扩张提升水平，内、外需失重结构才能逐步扭转；对国际经济的被动依赖才能逐步递减；央行也可以不必大量超发人民币，以货币风险为代价形成政府强势购买力，而民间总体购买力也才能得以提升。
其三，只有社会消费（现实的和潜在的）被充分实现之后，基础设施建设才能找到最合理的投入、发展方向，而只有依赖市场和社会消费支撑的基础设施建设，才能成为最有用和最有效率的社会公共产品。同理，只有为市场所接受和社会消费支撑的经济结构调整，才可能脱离人为的主观设计，找到合理的方向，有效地持续下去。
最后，在居民富裕水平大幅提高后，政府可以找到新的更广阔税源、税基，政府财政收入从长远看不会受到损害。
以上分析表明，从强国富民转变为富民强国，本文并非出自价值观念的考虑——当然以民为本的价值观念也非常重要，而是从发展出发，考虑未来经济长期、持续、稳定的自然要求。
从强国富民转变为富民强国，这种转变或迟或早总是要出现的。如果出自政府理性、自觉的转变，虽然体制内部矛盾很多，难度不小——主要是政府机构掌控大量投资和资源的权益损失，但总体看是划算的。因为如果有越来越多的人越来越不满意目前的状况，越来越不满意现在的财富分配结构，越来越不满意政府财富增长和自己实际福利增长的反差，也越来越不满意政府对此的无能为力。那么，这种转变就可能以另一种被动的方式进行了。
从强国富民转变为富民强国，肯定是一个艰难的过程，不可企望一蹴而就。但无论如何，“十二五”是一个起步的机会。
6.怎么看待中国的发展与强大
最后我讲一个问题，怎么看待中国的发展与强大？
中国的“十二五”规划出来之后，全球对中国的评价更高了。特别是出现了权威机构的高度评价。
美国的最顶尖的智库之一卡内基和平基金会的一个研究报告提出，2035年中国经济世界第一。卡内基和平基金会不但做学术研究，还给政府决策提供重要咨询意见。卡内基报告出来后，在美国一片大哗。英国的顶尖智库全国经济研究所，在研究报告中提出，中国在2010年超过英国，也在英国国内产生巨大反响。
我要说的是，我们应尊重这些学术研究，但不要太相信它们的结论。这里有两个问题，第一，他们讲的中国第一，前提是假定中国能够长期稳定增长，至少30年以上的长期稳定，我们真的能够做到吗？未来将是中国经济社会发展矛盾表现更加复杂的时期，需要执政党更高智慧的应对，中国才能够安然度过这个时期。第二，即使我们在未来20～30年后达到或超过美国的经济总量，中国就会成为比美国更厉害的经济强国吗？不是这样的。不要忘记，研究中国问题，有一个始终不能丢掉的东西就是巨大的人口分母，任何经济总量的指标都必须除以这个人口分母，才是真实的东西。2009年，按照GDP人均计算，日本是我们的10.5倍，美国是11.73倍。况且，经济总量虽然是衡量一个国家发展水平的重要因素，但绝不是唯一重要因素，还要看综合发展，看综合力竞争力水平，看硬实力和软实力的综合力。
邓小平同志在20世纪80年代初讲，中国到21世纪中期达到中等发达水平，据说那时有些人提出这是否有一点保守。现在看，邓小平同志是非常了解中国国情的，非常实事求是，提出这个目标一点都不保守。中国的发展非常不平衡，未来也是这样。改革开放三十多年，发展速度最快的地方都是地域、资源、市场、基础等条件最好的地方，现在剩下的则是地域、资源、市场、基础等条件最差的地方，比如农村和西部。以我个人的观察，中国要全面实现高水准的现代化，达到欧洲现在的水平，至少还要苦干100年的时间。让我们大家一起努力。
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